如何在完善刑罚执行制度中维护公正

潘曾


刑罚执行，是指有行刑权的司法机关将人民法院生效的判决所确定的刑罚付诸实施的刑事司法活动。监狱是国家刑罚执行的专门机关，负责执行有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行刑罚的执行，虽然还有看守所和劳教所等其他刑罚执行机关，但刑罚执行主要由监狱体现，我国现行的刑罚执行制度始创于建国初期，改革开放以来虽然作过一些调整，但整个刑罚执行体制基本上没有变化。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的确立，全面建设和谐社会已成为社会发展的要求，民主、文明、法治已经成为时代的要求，社会主义法制体系逐步完善，作为法制体系的重要组成部分的刑罚执行制度，也迫切需要进行进一步的改革，以适应时代发展的潮流。
公正即公平、正义，是法治的实质含义，是建设和谐社会的基本要义，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障,监狱作为刑事司法的最后一道工序，如果执法不公，其恶劣后果将是人们对法律信任的危机；对监狱来说，一次不公正的执法可能会摧毁千百次的说教。清末人士徐谦认为"监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。"监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公正，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃。法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？公平不存，正义何在？法治何在？
总体来讲，笔者认为现行的刑罚执行制度在维护公正时存在以下不足：一是我国虽然倡导刑罚目的是教育改造罪犯，但教育改造的理念陈旧，方法单一。刑罚执行机关主要采取的是强制犯人被动接受教育改造的方式，普遍做法是将犯人集中关押在大墙内劳动改造，辅之以法制教育和文化教育，教育缺乏层次性，教学处于比较低的水平，难以适应新时期押犯的不同方面的需要；同时缺乏有效的机制激发、调动犯人接受教育改造的积极性。二是犯人人权保护观念不强。相对于普通人来说，罪犯是少数人和弱势群体。他们的权利被剥夺、自由被限制，受多种因素影响，在刑罚执行中还存在着践踏侵犯犯人合法权益的现象，部分干警执法简单粗暴，从目前罪犯基本权利保护来看，我们在实行“惩罚与改造相结合，教育与劳动相结合”的原则和实现刑罚执行职能中，还存在相当的问题。诸如罪犯超体力、超时限劳动问题；对罪犯体罚、虐待、打骂和歧视问题；罪犯生活卫生标准普遍低于国家规定标准的问题；受教育时间得不到保证等等。三是依法执行刑罚的观念不强。法院与监狱之间的工作制约流于形式，法院负责罪犯减刑、假释案件的裁定，但由于不了解犯人的改造情况，只能监狱报什么裁定什么，发挥“橡皮图章”的作用，这就形成了监狱及其干警在刑罚执行中行使权力范围过大，随意性强，容易导致滥用职权、侵犯犯人合法权益和司法腐败。四. 由于长期受传统思想、体制的影响以及人们对监狱工作的不正确认识和定位，监狱的职能至今仍呈现出监狱、企业以及办社会高度合一的格局，在实际工作中，由于利益关系和现实需要，要求监狱警察是多面手，穿着警服当老板、做生意，当着老板、做着生意又要穿警服、要公务员、要吃皇粮、要财政保障。监狱警察究竟是什么、干什么、要什么，道理是什么，都不明白。部分监狱和监狱干警疲于应付生产任务和经济指标，很容易就造成了“生产第一，改造第二”。这种格局严重影响了监狱工作的未来发展，监狱和监狱警察的职能需要纯化。五.减刑与假释操作上存有缺陷，比如犯人要认罪服法这个减刑条件过高且没有可操作性，不利于调动犯人改造的积极性，犯人有可能是“口服心不服”，无从知晓，同时我国法律规定，犯人不服刑事判决有提出申诉的权利。在实际中如果犯人不服刑事判决提出申诉，即被视为不认罪表现，显然这与法律保护犯人申诉权利的精神相违背，也不利于犯人改造；而假释制度，运作上不灵活、过于僵硬，表现在犯人获得假释难，撤销假释也难，监外执行机关对假释犯人的活动缺少有效的制约和处分手段。监狱又很难了解犯人的监外执行情况。
那么应该如何完善刑罚执行制度，使得能够体现出公平正义？笔者认为可以从如下方面入手：
一、保证减刑和假释的公平、公正。刑罚执行制度的主要内容是假释和减刑，减刑、假释对罪犯的影响也最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯对法治的普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为。从更广的范围看，可以形成一个监狱的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供环境保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。对于减刑和假释的程序和考核标准，一定要透明、合理、制度化，才能做到公正。
在刑罚执行上，我国是实行减刑为主、假释为辅制度的少数国家之一，而大多数国家特别是发达国家，普遍实行的是假释为主减刑为辅，或单一假释的制度。是扩大减刑的适用范围，还是扩大假释的适用范围，哪个效果会更好？ 根据北京市监狱系统的一项调查表明：减刑后刑满释放人员重新犯罪率，比假释回归社会人员的犯罪率高，说明假释比减刑刑满释放人员整体矫正质量高。同时在实际操作中，获得假释的服刑人员极少，据统计，我国监狱近十年的假释率仅在0.8%-2.9%之间。假释作为一种刑事执行制度，可以最大限度地鼓励罪犯改过自新，可以弥补长期刑量刑的不当，可以作为罪犯回归社会的桥梁，同时也有助于预防监狱爆满的问题发生。应当适当的扩大假释人员的比例。
现行的减刑、假释是建立在服刑人员考核的基础上，根据考核的成绩来决定其是否减刑和假释。而日常考核制度是由劳动改造情况、遵纪守法情况、教育改造情况等几方面来综合考察的，但在实际中，根据福建省监狱管理局下达的文件规定和各个监狱的实际情况，服刑人员的考核重头主要在他的劳动改造方面，即生产产值情况，根据周浦监狱驻狱检察官调查，该监狱有前科的372名罪犯中，其中上次服刑期间被减刑的罪犯255名，占60.48％。虽然这个调查样本不大，但是结论让人很惊讶，造成这种情况的发生，同劳动改造成绩占据了改造成绩的大部分有很大的关系，这种减刑没有体现了公正，不符合现代行刑理念的要求，况且这方面考核本身就存在一些不公平的地方：1.老弱病残犯和年轻力壮的服刑人员相比，就产值来讲，根本不是“对手”，使得一部分老弱病残犯丧失了改造信心，而监狱又没有相关的另外规定，这就是个不公平，服刑人员由于其先天的各种条件和身体素质，在进行劳动改造时，创造产值是又不同的，这和是否积极改造没有关系，监狱应该针对不同素质和条件的服刑人员制定相应的产值考核标准，达标和嘉奖等也要另外设计下达；2.应该改变以产值论考核的现状，要综合考虑，努力使考核制度能体现公平、公正；3.在减刑、假释中要实行程序公开，操作透明，讲明原由，切实维护公正，日常考核中要公开、公平，严格按照考核规范，杜绝暗箱操作，减少干警人为因素；4.加大制度化建设，将监狱的一系列工作程序都用制度化规范起来，一切有章可循，按照规章办事，保证公平、公正。
二、建立和完善罪犯科学分类制度。罪犯的分类制度，是监狱对罪犯进行管理和采取矫正措施的基础，科学的分类制度能最大程度上体现对罪犯管理上的公正，针对不同类型、不同程度的罪犯采取不同的对策，只有这样才能有的放矢，对症下药。现行的罪犯分类制度，使得监狱在关押罪犯时，类型显得多样化，罪犯在不同服刑时期的分级也显得程序化和草率，一般按照进监时严管，过一年左右普管，依次类推，处遇本身基本处于不运动状态，没有体现出弹性，不管程度好坏，都基本都停留于同一个监狱服刑，比如重刑犯在经过一段时间改造，危害性降低后，却还是和其他有严重危害的罪犯关押在同一监狱，接受着严厉的看守，这样调动不了罪犯积极性，也体现不了公正，监狱应主要依据狱政警戒设施、监管技术装备、警力配备、管理方法、活动范围、劳动方式等因素，分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，分别关押具有相应危险程度的罪犯。同时探索多种形式的分类制度，考虑为不同服刑阶段的罪犯设立专门的监狱，给予不同服刑时期、不同程度的罪犯以不同的相应待遇和矫正方式。
三、提高干警的执法素质，保证执法公正。监狱没有一支懂法、公正执法、高素质执法的队伍，无法体现公平、正义。新时期，随着国内市场的不断开放和对外交流的日益扩大，将出现各种新的犯罪类型，犯罪手段和方式也将发生变化，学历高、知识型的职业经济犯罪将成为新的犯罪动向。总体犯罪将向集团化、智能化、流动化趋势发展。特别是社会底层人群由于心态失衡等原因造成的侵财型等暴力性罪犯也会增多，将给我们监管改造工作带来新的难度。“道高一尺，魔高一丈”，但就目前监狱干警的知识水平、管理水平、执法能力还不能完全适应当前的挑战，就泉州监狱而言，大专以上人员占全监人数的73.78%，本科占30%，干警很大一部分为中专毕业，都是通过成人再教育方式取得大专和本科文凭的，基本功不太扎实，没有接受过太系统的教育，通过在基层干警中的一项16人数小范围调查：真正知法、懂法，能向服刑人员解释法的只占5人；对服刑人员的教育方式仍停留于过去的简单说教，甚至有辱骂现象。监狱人民警察的公正、平等执法对形成全社会法律至上的意识具有直接的作用，监狱以及监狱警察应当确立保障罪犯的合法权利的意识,这种保障，其实质就是保障所有人的权利，只有罪犯的合法权利得到保护，只有监狱警察真正把尊重罪犯权利落到实处，承认罪犯是权利主体，公正才谈得上。在现阶段如果那些"关系犯"以及靠"钱刑交易"的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在口头上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成"法律至上"的信仰与理念，取决于对生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察应是一种法律职业）公正执法的现实体验。
四、纯化监狱职能，进行监狱改革。客观地说，高度合一体制的监狱职能多元化曾经作过历史性的贡献，可谓功不可没。在社会主义市场经济条件下，在社会分工日益细密，职能分化日益纯化的情况下，很显然，监狱职能多元化已成为制约监狱工作未来发展的最大的体制性障碍。我们必须从改造人的大局出发，从社会主义监狱惩罚与改造人的职能出发，尽快实现监狱职能单一化，为改造科学化创造良好的外部条件。注重监狱内部结构与功能的创新，使监狱从办企业、办社会中脱离出来，专心致力于改造和矫治，使服刑人员的劳动生产改造成绩不致成为考核的最主要内容。只有脱离了经济利益关系，服刑人员的考核才能真正体现公平、公正。
监狱公正缺少监督，是不能实现的。目前监狱的监督，既不健全，又不完善。大多流于形式，在新形势下，应当大力加强。从监督形式上看，应包括权力机关监督、党的监督、群众监狱、舆论监督；从过程上看，应包括事先监督、事中监督、事后监督；从监督内容上看，应包括执法监督、管理监督等。应该从具体的方面着手，如编制罪犯手册，将罪犯从入监到出监，从劳动、学习到接受管理，从减刑、假释到处分、加刑等有关权利、义务进行浓缩，条理清楚，提高了执法透明度；如实行狱务公开制度，将监狱工作有关内容、流程、期限、幅度向社会公布，接受社会群众监督；如聘请社会名流、党政人士做行风监督员，定期视察监狱，不仅沟通了与社会的联系，也消除了社会误解，促进了监狱事业的发展等。
党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来， 十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出，深刻理解和把握构建社会主义和谐社会的丰富内涵，维护和谐社会的公平、正义，对于我们完善刑罚执行制度意义重大，也只有按照构建和谐社会的要求，切实把公平正义贯穿于我们监狱改革和监狱工作的始终，才能把罪犯改造成守法公民，搞好刑罚执行，完善刑罚执行制度，为经济建设和小康社会的最终建成创造良好的条件。


江西省新余市人民政府


新余市农村土地资源使用权流转实施办法
2000.07.26 新余市人民政府

余府发[2000]39号

　　分宜县、渝水区人民政府，仙女湖风景名胜区管理委员会，市政府各部门，市直各单位，驻市中央、省属各企事业单位：

现将《新余市农村土地资源使用权流转实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。

二○○○年七月二十六日



新余市农村土地资源使用权流转实施办法


第一章 总 则

第一条 为促进我市土地资源使用权流转，使土地资源在市场机制作用下优化配置，加快发展土地规模经营和农业产业化进程，根据国家有关规定和《中共新余市委关于加快十项改革的决定》精神，制定本办法。

憙 第二条 本市农村土地资源使用权流转必须遵守本办法。

憙 第三条 本市乡、村集体开发使用的耕地、林地、水面和农民承包使用的耕地、林地、水面及未开发利用的“五荒”（荒山、荒坡、荒地、荒水、荒滩）等均属农村土地资源。

憙 第四条 实行土地资源使用权流转，遵循下列原则：

㈠依法流转原则。土地资源使用权的流转必须符合国家有关法律法规，流转的土地不得改变所有权权属关系和土地农业用途；流转期限不得超过承包合同约定的承包期限。同时履行相关的合同手续。《承包土地使用权证》仍由原承包方持有。乡村集体所有的土地资源和水面经乡村集体经济组织同意后方可流转；农民已承包的耕地、林地、水面及“五荒”经发包方和承包农户同意并办理有关手续后方可流转。

㈡有偿流转原则。流转价格接受有关机构的指导并随市场波动。

㈢自愿流转原则。充分尊重群众的意愿，实行自愿流转。除国家建设需要征地外，任何单位或个人不得强迫或者阻碍农民将承包的土地参与流转,不允许强行平调农民承包的土地。

㈣优先流转原则。土地资源使用权的流转要“先内后外”，优先由本村村民接转。如本村、本乡村民不愿接转，允许跨地区、跨行业、跨所有制流转；允许机关、团体、企事业单位和个人参与流转。

㈤服从规划原则。土地资源使用权的流转要符合城镇建设总体规划，有利于集镇建设。

第二章 流转方式憗

第五条 互换。允许拥有土地资源使用权的土地承包者为了集中地块、方便耕作而相互交换土地资源使用权。互换后，双方土地承包者对原承包合同规定的权利义务不变。

第六条 转让。土地承包方将全部或者部分承包土地及其相应的权利义务关系转移给第三方，由第三方同发包方确立并履行有关承包的权利义务关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

第七条 转包。允许原土地承包者将拥有的土地使用权以不超过剩余年限的期限转包给新承包人。新承包人向原承包人履行义务，原承包人向发包人（一般指土地所有者）履行义务。

新承包人和原承包人应当根据当地经济、技术和社会条件签订转包合同，以确定双方的权利和义务。

第八条 入股。允许土地承包者将承包土地的经营权作价为股份，进行股份制或者股份合作制经营，以入股土地经营权作为分红依据。入股后，原承包合同规定的承包义务原则不变，由参股的经济组织代为履行义务。

第九条 反租倒包。在保留土地承包权不变的前提下，经承包农户同意，乡、村集体经济组织可以把农民承包的土地反租过来，集中后再租给种田大户或其他经营单位，实行规模经营。反租倒包后，其权利和义务经发包方同意后，可由新一轮承租方承担。

第十条 委托。允许承包方将自己所承包的土地在承包期内委托他人经营。委托后原则上仍由原承包方履行承包合同规定的权利和义务，也可以经协商和村集体经济组织同意，由受委托人承担相应的权利和义务。

第十一条 “五荒”拍卖。允许乡村集体经济组织将其所有的“荒山、荒坡、荒地、荒水、荒滩”等未能充分利用的土地、水面使用权拍卖给经营户，拍卖期限30－50年，谁购买、谁治理、谁受益。

第三章 流转管理憗

第十二条 凡无人耕种的承包耕地和没有开发的山地、水面，只要权属关系明确的，都应当依法流转。

第十三条 建立土地资源流转的信息服务网络和中介服务组织。乡（镇）在农经管理站设立土地流转服务中心（站），形成上下贯通的土地资源流转信息网络。定期将分布在农村各地的土地承包经营权供求信息进行收集、综合、分类，并通过传播媒体向社会公布。

第十四条 建立土地资源流转评估登记制度。土地资源使用权流转的书面合同签订后，报村集体经济组织批准和乡（镇）农村承包合同管理单位备案。合同书必须载明所有权、使用权、地类、座落、面积、流转年限、权利和义务等内容。村集体经济组织要建立土地资源流转台帐，对流转土地进行评估登记。

第十五条 土地资源的流转，承包人可以自找第三者，也可以通过村级集体经济组织转给第三者。如无改变用途、破坏资源、损害集体经济利益以及近期内国家征用土地等情况，农户可对所承包的土地资源进行流转，乡、村集体经济组织应予以批准，不得阻挠，更不得强迫农户将土地资源交由村集体经济组织转包。

第十六条 严禁农户之间私自转让土地使用权。本办法施行前农户之间私下进行土地经营使用权的转包或转让，应当按照本办法的规定补签相应的流转合同，并报经有关单位批准和备案。

第十七条 在非农产业发达或大量劳力从事非农产业的地方，以村（组）为单位，可将承包方（农户）多余或不愿耕种的土地集中起来按下列程序进行流转：

㈠由村委召开村民代表大会或由村民小组召开村民大会决定土地使用权流转方案。

㈡由村集体经济组织对土地进行普查、测定面积，林地的勘测由市、县（区）林业调查设计队签字认可。

㈢由村集体经济组织确定转让土地类型，划分等级，采取公开、公平、公正的原则向社会公开流转。

㈣签订土地使用权流转合同。

第十八条 切实保护土地资源流转双方的合法权益。

承包人将土地资源流转后，其作为集体经济组织成员的身份和以此享有的权利不变。经批准的农户之间的土地流转，除了履行承包合同规定的义务外，村集体组织不得向流转双方再收取任何费用，或提高合同规定义务的标准及数量。

转出方不得向接转方提出超出法律、法规规定的任何要求，不得随意变更流转合同，村集体经济组织不得超出法规及合同规定，对税费以及粮食定购任务加码。

第十九条 有下列情形之一的，流转合同无效：

㈠未经集体经济组织批准私自流转的。

㈡流转时间超过原承包人与村签订的土地资源承包合同所规定的期限的。

㈢擅自改变土地资源用途或搞违法、违反政策项目开发的。

㈣流转合同改变原承包合同的生产经营项目及义务的。

第二十条 有下列情形之一的，发包方有权收回已流转的土地资源：

㈠弃耕撂荒一年以上的。

㈡随意改变土地用途，破坏承包资源，在土地上盖房、埋坟、挖沙取土的。

㈢违反规定再行将土地资源流转的。

㈣不能完成原承包合同规定义务的。

㈤用土地作为借款抵押或为他人借款提供担保的。

第四章 附 则

第二十一条 本办法中的村集体经济组织是指村委会或村民小组。

第二十二条 本办法自颁发之日起施行。