摘要：随着农民生活水平的提高，绝大多数农民都建造新的房屋。然而这些新房屋很多都不是在旧宅基地上，而是村周边的耕地或者新建的公路边，久而久之形成新村，而旧房闲置，出现“空心村”。本文就“空心村”出现的原因及如何规划农村建设进行论述。
　　　
　　　关键词：空心村 农村规划
　　　
　　　空心村
　　　1、什么是空心村
　　　近年来，广大农村地区生活水平日益提高，农民手头上有闲置资金，他们就用这些资金建造新的住宅，建造水泥房成为大趋势。但是这些新房大多数都不是在就宅基地上建造，而是占用村周边的耕地或者新建的公路两旁。这些新房聚在一起，久而久之形成新村，而原来的旧房大量闲置，于是就出现了新村包围旧村，而旧村有房却没有人住的局面，这种旧房群落就是“空心村”。
　　　“空心村”出现的原因
　　　“空心村”的出现是全国广大地区的普遍现象，并非只在个别地区出现，形成这种格局是有多方面的原因的。
　　　村民出行的便利。虽然村里的主干道相对来说是比较宽敞，村里的非主干道基本上都是狭窄的，两旁都建有房屋，如果在旧宅基地上建造新房的话，进出家门会有诸多不便。况且有些家庭买了辆小车的话，出行感觉不便。如果要进行道路扩建的话，就会涉及到别人家的住宅拆除问题，这个纠纷就大了。如果我把新房屋建造在村外，就不会出现这些问题了，况且出城镇也比较方便。所以就把住宅建在村外的耕地了。
　　　农村主干道修建成水泥路。原来为泥路的村主干道修建成水泥路以后，那么如果把房子建造在这水泥路边的话，那农民出门就一直走的是水泥路，心里自然就舒坦。农民把房子建造在临近公路的地方，他们心里会产生一种优越感。还有些农民还做生意，有车辆，经常往城镇跑，把房屋建造在公路边车辆就容易出入。
　　　工业区在农村落户。由于国家对城市规划的力度加大，大量工业厂房落户农村，形成一个个工业区。在这些工业区的周边地区的耕地一般都比较有价值，因为如果在这些耕地上建造新房子的话可以出租给工业区的人员，工业区人员较多，消费大，在这附近的房子可以经营商店、餐厅、酒店，就会比单单种地收大。
　　　国家对乡村规划的关注少。国家目前对乡村规划建置的法律不完善，基本上都是地方规章在规制，而且执行力不够，宣传力度也不够。这样就使农民产生一种思想，即“这地是我的，我想用来干嘛就干嘛”。当房子建成以后，各级政府就非常难办了。
　　　二、如何治理“空心村”
　　　“空心村”的出现在近些年来呈越演越烈的趋势，如果不对其加以治理，那么国家就会渐渐失去对土地的垄断权，耕地就会越来越少，而旧宅基地就会被白白浪费掉，就会出现一户多宅的情况，就会出现小产权房等等一些列问题。
　　　我认为对于治理“空心村”，不能一蹴而就，要分步走。
　　　农村规划的法律设计。国家对工业区周边的耕地和相邻公路的耕地选择性放宽，即可以在这些耕地上相应的可以建造住宅，但是为有偿的使用该地建造住房。因为这些地方建造房屋的话，比起简单的耕作，农民收益更加大；有偿的建造住房，那么可以遏制农民为了暴利而大量在这些地区建造房屋，也遏制小产权房的出现。
　　　要解决农民或者农民集体组织对农村规划的抵触问题。
　　　对于旧宅基地未用尽，而利用村周边耕地建造房屋的农民，他们逻辑是“土地是我的，或者是集体所有，我想怎么样就怎么样或者只要集体投票同意我就可以任意处置土地”，他们对国家土地的管制当然就不服，抵制的法律法规。
　　　那么在农民建造新房进行申报时，就要严格查看其是否用尽旧宅基地，对于未用尽的不予审批。有一些农民想钻“一户一宅”的空子，那么在其申请另一处宅基地时也是要严格的只能审批集体土地中不适合耕作的土地，而不能建在耕地上。这样不仅能够解决耕地滥用的问题，最主要的还能解决“空心村”出现，高效益的利用土地资源。

西南民族大学 柳积武

江苏省南京市人大常委会


南京市人民代表大会常务委员会关于修改《南京市城市道路设施管理条例》的决定


（2004年5月27日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准 2004年6月28日南京市人民代表大会常务委员会公告第25号公布 自2004年7月1日起施行）



南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议决定对《南京市城市道路设施管理条例》作如下修改：

一、第六条修改为：“任何单位和个人不得擅自占用城市道路设施。确需临时占用的，应当向城市道路设施行政主管部门提出申请，办理占用城市道路设施审批手续，交纳占道费，领取城市道路占用执照；影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门的同意。

“市城市道路设施行政主管部门指定的重要路段和规定面积的城市道路设施的临时占用，应当报市城市道路设施行政主管部门批准，其他路段城市道路设施的临时占用报区城市道路设施行政主管部门批准。”

二、第八条修改为：“下列建设工程因施工需要临时占用城市道路设施的，建设单位和个人应当持建设工程规划许可证，向城市道路设施行政主管部门申请办理临时占用城市道路设施手续：

“（一）新建、改建、扩建的市政工程；

“（二）新建、改建、扩建的沿街房屋建筑；

“（三）超出挖掘批准范围的挖掘工程。”

三、第十六条修改为：“建设单位和个人需要挖掘城市道路设施的，应当持建设工程规划许可证和相关的设计图，向城市道路设施行政主管部门提出申请，办理城市道路设施挖掘审批手续，交纳挖掘修复费，向城市道路设施行政主管部门领取城市道路挖掘执照，方可动工；影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门的同意。

“市城市道路设施行政主管部门指定的重要路段和规定范围的城市道路设施的挖掘，以及横穿主次干道的挖掘工程，应当报市城市道路设施行政主管部门批准；其他路段城市道路设施的挖掘报区城市道路设施行政主管部门批准。”

四、第三十条修改为：“违反本条例第十六条第一款、第二十三条第二款规定的，责令停工，并处以挖掘修复费一至三倍的罚款，但最高不超过二万元。”

五、删去第三十六条。

此外，根据本决定对有关条文的顺序作相应调整。

本决定自2004年7月1日起施行。

《南京市城市道路设施管理条例》根据本决定作相应修改，重新公布。



附：南京市城市道路设施管理条例（2004年修正本）

（1994年9月29日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议制定 1994年12月30日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准 根据1997年7月30日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1997年8月29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准的《关于修改〈南京市城市道路设施管理条例〉的决定》第一次修正 根据2004年5月27日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准的《关于修改〈南京市城市道路设施管理条例〉的决定》第二次修正）

第一章 总则

第一条 为加强城市道路设施的管理，充分发挥其使用功能，促进经济和社会发展，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内的城市道路设施。城市道路设施范围内的公共绿地除外。

本条例城市道路设施是指城市道路规划红线范围以内的车行道、人行道、隔离带、广场、桥梁、隧道、高架路、人行天桥、地下通道等及其附属市政设施。

第三条 南京市市政公用局是本市城市道路设施的行政主管部门，负责本市城市道路设施的管理、维护和监督工作。

区、县城市道路设施行政主管部门按照规定的范围和分工，负责城市道路设施的管理和维修养护。

建设、规划、公安、工商行政、园林、土地、市容等部门应当在各自的职责范围内，协同主管部门做好城市道路设施的管理工作。

第四条 城市道路设施的建设、改造、维护应当依照城市总体规划，合理布局，配套实施。新建、改建、扩建城市道路设施应当严格执行建设程序和质量标准，坚持先地下、后地上的原则，统一规划，统筹建设。

城市道路设施工程竣工后三个月内，建设单位应当按照规定向城市道路设施行政主管部门申报验收和移交。

与城市道路连接的专用道路，达到城市道路标准的，可以移交城市道路设施行政主管部门管理、维护。

第五条 任何单位和个人都有保护城市道路设施的义务，并有权对违反本条例的行为进行检举控告。

对保护城市道路设施做出显著成绩的单位和个人，由城市道路设施行政主管部门给予表彰或奖励。

第二章 占用管理

第六条 任何单位和个人不得擅自占用城市道路设施。确需临时占用的，应当向城市道路设施行政主管部门提出申请，办理占用城市道路设施审批手续，交纳占道费，领取城市道路占用执照；影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门的同意。

市城市道路设施行政主管部门指定的重要路段和规定面积的城市道路设施的临时占用，应当报市城市道路设施行政主管部门批准，其他路段城市道路设施的临时占用报区城市道路设施行政主管部门批准。

第七条 下列范围严禁占用：

（一）桥面及有碍行车安全的地段；

（二）公交车站；

（三）地下管线的闸阀、检查井、雨水井、窨井使用和操作范围。

第八条 下列建设工程因施工需要临时占用城市道路设施的，建设单位和个人应当持建设工程规划许可证，向城市道路设施行政主管部门申请办理临时占用城市道路设施手续：

（一）新建、改建、扩建的市政工程；

（二）新建、改建、扩建的沿街房屋建筑；

（三）超出挖掘批准范围的挖掘工程。

第九条 严格控制占用城市道路设施设置各类市场。确需设置的，须经城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门审查同意后，报市人民政府批准。

占用城市道路设施设置经营摊点、广告、标牌和亭棚设施，应当先办理临时占用城市道路设施手续，再办理其他手续。

第十条 严格控制占用城市道路设施设置各类停车场。确需利用城市道路设施设置停车场的，其审批和管理办法由市人民政府另行规定。

第十一条 严格控制临时占用人行道。批准临时占用人行道一般不得超过人行道宽度的二分之一，确需多占人行道的，应当保留不少于一米宽度路面，确保行人通行安全。

城市道路设施维修养护单位维修道路工程，占用范围不得超出指定的安全岛间的路面及路牙外侧一点五米宽路面。

第十二条 临时占用城市道路设施的单位和个人，应当按照批准的范围和时间占用，不得擅自改变占用性质、扩大占用范围和延长占用时间，不准出租转让。

占用期内因城市建设需要，占用单位和个人应当及时拆除占用城市道路设施上的各种建筑和设施。

第十三条 占用单位和个人不得损坏城市道路设施。损坏城市道路设施的，占用单位和个人应当负责赔偿。

占用现场必须设置围挡或者隔墙，并保持整洁。

在占用范围内不得预制水泥制品、拌和砂浆和冲洗砂石。

第十四条 临时占用城市道路设施期满，占用单位和个人应当在占用期内清理现场，报请城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门进行验收，缴销城市道路占用执照。

第十五条 占道费按照省财政、省物价部门核定的标准，由市城市道路设施行政主管部门统一征收，实行财政专户储存，用于城市道路设施的维修、养护和管理。

第三章 挖掘管理

第十六条 建设单位和个人需要挖掘城市道路设施的，应当持建设工程规划许可证和相关的设计图，向城市道路设施行政主管部门提出申请，办理城市道路设施挖掘审批手续，交纳挖掘修复费，向城市道路设施行政主管部门领取城市道路挖掘执照，方可动工；影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门的同意。

市城市道路设施行政主管部门指定的重要路段和规定范围的城市道路设施的挖掘，以及横穿主次干道的挖掘工程，应当报市城市道路设施行政主管部门批准；其他路段城市道路设施的挖掘报区城市道路设施行政主管部门批准。

第十七条 新建、改建城市道路五年内、大型翻建的城市道路三年内，以及水泥混凝土机动车道不准挖掘。确需开挖的，应当经城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门审查同意后，报市人民政府批准，并加收一至三倍的挖掘修复费。

第十八条 电力、电信、煤气、自来水、排水、路灯等地下管线埋设工程的建设单位，应当向建设、规划、城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门提交年度实施计划。城市道路设施维修养护单位应当向城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门提交月度维修计划。

沿街高层建筑的建设单位应当向城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门提交管线工程施工综合实施计划。

地下管线发生故障确需紧急抢修的，可以先行抢修，但应在二十四小时内补办城市道路设施挖掘审批手续。

第十九条 挖掘单位和个人应当按照批准的范围、时间等要求进行施工，不得擅自扩大挖掘范围和延长挖掘时间。

第二十条 经批准的挖掘工程不得阻塞交通，并应当遵守下列规定：

（一）铺设地下管线应当顶管施工，不能顶管施工的，必须分段开挖；

（二）挖掘施工现场应当设置安全标志和防护围挡设施，保持现场整洁；

（三）挖掘施工与地下其他设施发生冲突时，应当立即停止施工，并报有关部门处理；

（四）回填土方应当按照规定夯实，主、次干道和横穿道路挖掘沟槽，必须用细石料回填，保证质量；

（五）水泥混凝土路面和主、次干道的沥青混凝土路面的挖掘，应当用机具切割沟槽边线；

（六）主干道路面的挖掘修复工程应当在五日内完成，其他路面的修复工程应当在七日内完成。

第二十一条 挖掘工程竣工后，应当同时清理现场，报请城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门进行验收，缴销城市道路挖掘执照。

第四章 维护管理

第二十二条 城市道路设施维修养护单位应当按照国家、省颁发的道路桥梁养护操作规程和技术标准进行日常维护，确保城市道路设施处于完好状态。

第二十三条 在城市道路设施范围内禁止下列行为：

（一）向路面排放腐蚀性污水和在铺装路面上进行有损路面的各种作业；

（二）擅自在人行道上停放和行驶机动车辆；

（三）擅自在非指定路段进行试刹车；

（四）擅自占用桥孔。

在桥梁安全保护范围内，不得擅自埋设管线、挖坑取土。

第二十四条 需要在城市道路设施上通过履带车、超重车及其他有损路面的机具，应当向城市道路设施行政主管部门和公安交通管理部门提出申请，经批准并采取防护措施后，按指定的时间和路线行驶。

第二十五条 住宅小区建设、房地产开发需征用城市道路设施的，建设单位应当补足同等面积道路，无法补足道路面积的，应当向城市道路设施行政主管部门缴纳补偿费用。

第二十六条 城市建成区内的公路，应当依照城市道路的标准由交通部门和城建部门进行改造，并移交城市道路设施行政主管部门维护管理。

第五章 法律责任

第二十七条 对违反本条例的行为，由城市道路设施行政主管部门给予行政处罚。

第二十八条 违反本条例第七条、第八条、第九条、第十一条第二款、第十二条、第二十三条第（四）项规定的，责令限期改正，并可以对单位处以五百元以上三千元以下的罚款，对个人处以二百元以上一千元以下的罚款。

第二十九条 违反本条例第十三条第三款、第十四条规定的，责令限期改正，并可以对单位处以五百元以上二千元以下的罚款，对个人处以二百元以上五百元以下的罚款。

第三十条 违反本条例第十六条第一款、第二十三条第二款规定的，责令停工，并处以挖掘修复费一至三倍的罚款，但最高不超过二万元。

第三十一条 违反本条例第十九条、第二十条第（一）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项、第二十一条规定的，责令限期改正，并可以对单位处以一千元以上五千元以下的罚款，对个人处以五百元以上二千元以下的罚款。

第三十二条 违反本条例第二十三条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第二十四条规定的，处以五百元以下的罚款。

第三十三条 违反本条例规定，造成城市道路设施损坏的，城市道路设施行政主管部门除给予行政处罚外，有权责令其修复或者赔偿损失。

第三十四条 对破坏、盗窃城市道路设施的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 城市道路设施管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十六条 本条例由南京市人民政府负责应用解释。

第三十七条 本条例自1995年4月1日起施行。