广东省江门市人民政府办公室


印发江门市行政机关规范性文件管理规定的通知

江府办［2009］107号


各市、区人民政府，市直各单位：

 《江门市行政机关规范性文件管理规定》业经市政府第十三届56次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向市法制局反映。

　

江门市人民政府办公室

二○○九年十二月九日



江门市行政机关规范性文件管理规定

　

第一章 总 则



第一条 根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《广东省行政过错责任追究暂行办法》和《广东省政府法制机构规范性文件审查工作指导意见》，参照《广东省政府规章立法后评估规定》，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件，是指各级行政机关依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务，在所管辖的区域内具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。

规范性文件分政府规范性文件和部门规范性文件。以各级人民政府(含政府办公室)名义发布的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)制定发布的规范性文件为部门规范性文件。

第三条 本市各级行政机关规范性文件的制定、审查、公布、备案、修改、废止等活动，适用本规定。

第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件的管理。政府法制机构负责规范性文件的审查工作，定期对本级政府部门和下级政府的规范性文件制定情况进行监督检查。

政府工作部门以及法律、法规和规章授权制定规范性文件的组织负责法制工作的机构应当加强对本单位规范性文件的管理，负责本单位规范性文件的法律审核工作。

第五条 行政机关制定的下列文件，不纳入规范性文件审查工作范围：

（一）对本机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件。

（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件。

（三）为明确各内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件。

（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告。

（五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。

（六）转发上级规范性文件，贯彻实施意见中没有作出影响公民、法人和其他组织的权利、义务的具体规定。

第六条 行政机关的议事协调机构、临时机构、内设机构、派出机构、下设机构，不具有行政主体地位，不能以本机构的名义制定发布规范性文件。如需要就本机构具体实施的行政管理事项制定规范性文件的，可以提请所属主管部门或本级人民政府制定和发布。

第七条 规范性文件应对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等作出规定。

规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越行政机关的职能范围；不得设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施。

第八条 没有法律、法规、规章作为依据，规范性文件不得作出限制公民、法人或者其他组织权利或者增加公民、法人或者其他组织义务的规定。

第九条 规范性文件不得以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵进行规定，不得采取其他表述作出扩大化或缩小化的规定。

第十条 法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

第十一条 规范性文件一般用条文表述，除内容复杂的外，不分章、节。规范性文件应当用语准确且符合精简、统一、效能的原则。

第十二条 规范性文件根据具体内容确定名称，一般称为“规定”、“办法”、“细则”、“规则”等，不得称为“法”、“条例”。

(一) 对社会生活某一方面关系作局部或者专项规定的规范性文件，可称为“规定”；

(二) 对社会生活某一类社会关系作比较具体、详细规定的规范性文件，可称为“办法”；

(三)为保证法律、法规和规章的实施，对法律、法规和规章所规定的权利和义务作出具体规定而制定的规范性文件，可称为“细则”或“实施细则”；

(四)执行某一部门某一领域的某一项工作或制度而作出具体规定的规范性文件，可称为“规则”。

行政机关依据法定职权制定的规范性文件，也可以“通知”、“决定”、“公告”、“通告”等形式发布，但须按省有关规范性文件的规定执行。



第二章 编制计划



第十三条 编制政府规范性文件年度制定计划（以下简称“立规计划”），结合政府的工作重点，在调查研究的基础上，全面考虑，统筹安排，先急后缓，有重点地进行。

第十四条 政府立规计划的申请项目由各单位根据各自工作实际情况拟定，并填写政府法制机构统一印制的立规计划表格，按时报送。逾期不报送的，视为该单位没有立规申请。

立规申请应当对制定规范性文件的目的、法律依据、必要性、所需解决的主要问题、拟设立的主要制度和措施作出说明。立规申请说明不符合该要求的，将被视为申请的理由、依据不足或条件不成熟而不予以列入立规计划。

各市、区政府的立规计划由各市、区人民政府批准后报江门市政府法制机构备案。

第十五条 对于涉及全局性工作或重大改革，或者对社会影响重大、涉及面广、牵涉多个部门共同配合的行政管理事项，可以提请政府制定规范性文件；对于影响较小、专业性较强、仅作具体操作性规定或仅涉及起草部门行政管理领域的，一般由起草单位以部门规范性文件发布。

政府法制机构对立规申请审查和综合平衡后，编制立规计划，报请政府常务会议审议。

第十六条 列入立规计划的项目，起草单位应当按确定的内容、时间完成起草任务，直接报政府法制机构审核。起草单位不能按时报审的，应当向政府书面报告原因和理由，经政府同意后，可以暂缓报审。

未列入当年立规计划的项目，政府法制机构一般不予审核。因上级文件要求或者实际工作需要以政府名义发布规范性文件的，起草单位须向政府书面报告原因和理由，由政府行政首长批准后增列入计划。



第三章 政府规范性文件的审核



第十七条 政府规范性文件由政府有关行政主管部门组织起草。各部门负责法制工作的机构应当在本部门起草规范性文件时进行审核把关。政府法制机构对列入年度计划的政府规范性文件可以提前介入，指导起草并参与调研论证或考察等工作。

第十八条 政府规范性文件起草单位应当通过网络或者报刊等媒体向社会公布规范性文件草案，广泛征求公众意见。

起草的政府规范性文件直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，或有关机关、组织和公民对其有重大意见分歧的，应当征求社会各界的意见，起草单位应当举行听证会。

第十九条 起草政府规范性文件，涉及政府其他部门的职责或者与其他部门关系密切的，起草单位应当充分征求其他部门的意见，对存在的不同意见应当充分协商，经协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报送审稿时说明情况和理由。

各单位在政府规范性文件起草、协调过程中征求政府法制机构意见的，政府法制机构一般不予受理。但有关单位在起草过程中涉及某些重大原则性问题征求意见时，政府法制机构可予以指导。

第二十条 政府规范性文件草案报送审核应当提交下列书面材料：

（一）提请政府法制机构审核的公函；

（二）规范性文件草案文本；

（三）法律、法规、规章或上级规范性文件的依据文本；

（四）规范性文件的起草说明，包括：

1．必要性和可行性；

2．主要依据；

3．主要内容说明（说明文件章节条款数、内容的基本构成）；

4．起草的简要过程、征求意见总体情况（经协商不能取得一致意见的，应说明情况和理由）；

5．需要提请政府审议解决的问题；

（五）有关单位的反馈意见复印件以及全部意见的采纳情况汇总表；

（六）有关听证会笔录、调研报告及参考资料；

（七）其他有关材料。

第二十一条 起草单位提交的材料符合本规定第二十条规定的，政府法制机构应当受理并出具受理回执。

起草单位提交的材料不符合本规定第二十条规定的，政府法制机构暂缓办理，并告知起草单位在一定期限内补齐材料。起草单位逾期没有补齐材料的，视为没有报审，起草单位应当补齐材料后重新报审。

第二十二条 政府法制机构应当在受理之日起30个工作日内审核完毕。

第二十三条 政府法制机构负责向本级政府提请常务会议审议政府规范性文件。起草单位负责准备有关会议材料。



第四章部门规范性文件的审查



第二十四条 各部门负责法制工作的机构应当在本部门起草规范性文件时进行审核把关。

部门规范性文件应当在公布之前送同级政府法制机构进行审查。政府法制机构审查部门规范性文件，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性。

未经同级政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。

第二十五条 部门规范性文件起草单位应当通过网络或者报刊等媒体向社会公布规范性文件草案，广泛征求公众意见。

各单位在部门规范性文件起草、协调过程中征求政府法制机构意见的，政府法制机构一般不予受理。但有关单位在起草过程中涉及某些重大原则性问题征求意见时，政府法制机构可予以指导。

第二十六条 送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，由起草部门主要负责人签署；几个部门共同起草的应当由各个部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。

第二十七条 门规范性文件报送审查应当提交下列书面材料：

（一）提请政府法制机构审查的公函；

（二）规范性文件草案文本；

（三）法律、法规、规章或上级规范性文件的依据文本；

（四）规范性文件的起草说明，包括：

1．必要性和可行性；

2．主要依据；

3．主要内容说明（说明文件章节条款数、内容的基本构成）；

4．起草的简要过程、征求意见总体情况（经协商不能取得一致意见的，应说明情况和理由）；

（五）征求意见材料，包括有关单位的反馈意见复印件以及全部意见的采纳情况汇总表；

（六）有关听证会笔录、调研报告及参考资料；

（七）其他有关材料。

第二十八条 草单位提交的材料符合本规定第二十七条规定的，政府法制机构应当受理并出具受理回执。

起草单位提交的材料不符合本规定第二十七条规定的，政府法制机构暂缓办理，并告知起草单位在一定期限内补齐材料。起草单位逾期没有补齐材料的，视为没有报审，起草单位应当补齐材料后重新报审。

第二十九条 府法制机构应当在受理之日起10个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。

争议较大，内容复杂，或涉及其他重大问题，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构主要负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长审查期限及其理由告知送审部门。

第三十条 府法制机构对送审的部门规范性文件，按照下列情形作出处理：

（一）符合本规定第七条、第八条和第九条规定的，作出审查同意的意见；

（二）有下列情形之一的，应当提出补充修改或者暂缓制定的意见：

1．违反本规定第七条、第八条和第九条规定的；

2．制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的，政府法制机构认为不适宜发布的；

3．有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与其他部门、机构充分协商的。

第三十一条 门规范性文件的送审部门原则上应当按照政府法制机构的审查意见对送审稿进行补充修改。

第三十二条 审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可自接到政府法制机构的书面审查意见之日起１０个工作日内请求政府协调解决。



第五章 公布与备案



第三十三条 政府规范性文件应当经政府常务会议审议通过，并由行政首长签发后，由政府办公室负责发布。

第三十四条 未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

江门市政府及其部门规范性文件的发布载体是《江门市人民政府公报》和江门政务之窗网站。

规范性文件由起草单位负责提请统一发布。政府规范性文件，由起草单位自政府同意发布之日起10个工作日内，与政府办公室联系统一发布事宜。部门规范性文件，由起草单位自收到政府法制机构同意发布的审查意见之日起10个工作日内，与政府办公室联系统一发布事宜。

第三十五条 各市、区人民政府应当建立规范性文件统一发布制度和发布载体。

镇级人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日，具备条件的应当同时在同级政府网站刊登。

第三十六条 规范性文件的施行日期离发布之日一般不得少于30日。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和规范性文件执行等情形的，可以自发布之日起施行。

第三十七条 规范性文件的解释权，由制定机关行使。

需要对规范性文件进行解释的，由制定机关负责法制工作的机构提出意见，报制定机关审定后公布，或者按照规范性文件的制定程序报制定机关审定公布。

经制定机关审定公布的规范性文件的解释与原文件具有同等的效力。

第三十八条 政府规范性文件应当自发布之日起15日内，报上一级人民政府备案。

规范性文件管理工作实行年度统计报告制度。各市、区政府法制机构应于每年1月31日前，以列表形式向江门市政府法制机构报送上一年度本级政府制定、发布、备案规范性文件的情况。表格内容应包括规范性文件名称、制定单位名称、文号、发文时间、统一发布情况、报送备案的时间、江门市政府法制机构出具的备案回执文号等。

第三十九条 部门规范性文件经政府法制机构审查同意并在规定载体上统一发布后，不再向本级人民政府报送备案。

各部门应于每年1月31日前，以列表形式向本级政府法制机构报送上一年度本单位制定、发布规范性文件的情况。表格内容应包括规范性文件名称、制定单位名称、文号、发文时间、是否已在规定载体上统一发布、政府法制机构出具的审查意见文号等。

第四十条 规范性文件备案，应当向政府法制机构提交下列材料：

（一）报送备案的公函；

（二）规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定；

（三）制定规范性文件的说明；

（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策文本；

（五）已统一公开发布的证明材料；

（六）其他需要备案的材料。

第四十一条 政府法制机构应当对备案的规范性文件进行合法性审查。

第六章 规范性文件的清理



第四十二条 规范性文件制定机关应当根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家的方针、政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。

第四十三条 规范性文件应当根据实际情况规定有效期。

规范性文件有效期届满，自动失效。

第四十四条 规范性文件有效期届满前一年，制定机关、起草部门或者实施机关认为有效期届满需要继续实行的，应当对规范性文件的施行情况进行评估。

第四十五条 开展评估工作应当全面调查了解规范性文件的实施情况，听取公民、法人和其他组织的意见，运用科学的方法和技术手段收集、分析和评估相关资料，客观全面地作出评估。

第四十六条 规范性文件评估主要依据下列标准进行：

（一）合法性标准，即各项规定是否与现行法律、法规、规章以及国家有关政策的规定相一致；

（二）合理性标准，即公平、公正原则是否得到体现；各项管理措施是否必要、适当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立规目的；法律责任是否与违法违规行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；

（三）协调性标准，即规范性文件与同位阶的规范性文件是否存在冲突，规定的制度是否互相衔接，要求建立的配套制度是否完备；

（四）可操作性标准，即规定的制度是否有针对性地解决行政管理中存在的问题；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当、简便，易于操作；

（五）规范性标准，即立规技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规范性文件的正确、有效实施；

（六）实效性标准，即规范性文件是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的立规目的。

第四十七条 规范性文件评估可以采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立规比较分析等多种方法进行。

第四十八条 规范性文件评估报告应当报同级政府法制机构审查。

规范性文件评估报告应当作为规范性文件保留、修改或废止的重要依据。



第七章 监督与责任



第四十九条 政府法制机构对行政复议申请人提请审查或者其他行政复议机关转来审查的规范性文件，只作合法性审查。

第五十条 行政复议机关向有权处理机关转送有关规范性文件时，可以将有权处理机关确定为规范性文件制定机关的上一级机关。

第五十一条 对行政复议案件中的规范性文件进行审查，原则上只审查申请人或者转送机关指出的与具体行政行为有关的内容。

第五十二条 对于公民、法人或者其他组织提出的规范性文件审查建议，应当根据下列不同情形作出处理：

（一）建议审查的文件属于本级人民政府有权处理的规范性文件，并说明违法事由的，予以受理。

（二）建议审查的文件不属于规范性文件的，不予受理，并说明理由。

（三）建议审查的文件属于规范性文件，但不属于本级人民政府处理权限范围的，不予受理，并说明理由，告知审查建议人提请有权处理的机关处理。

（四）建议审查的文件属于本级人民政府有权处理的规范性文件，但未说明违法事由的，告知审查建议人按期补充说明。无正当理由逾期不作补充说明的，不予受理，并说明理由。

第五十三条 部门规范性文件的事前审查以及统一发布的执行情况纳入行政机关作风考核和工作实绩考核的内容。

各级政府规范性文件的备案审查的执行情况纳入依法行政的内容进行年度考核。

第五十四条 政府法制机构应当对规范性文件的制定和管理情况进行监督和检查，并根据不同情况作出如下处理：

（一）对未经政府法制机构审查而发布或者虽经政府法制机构审查而未在规定载体上统一发布的部门规范性文件，政府法制机构提请同级人民政府撤销并予以公告；

（二）对未经备案或违反本规定第七条、第八条的各市、区政府规范性文件，政府法制机构可以向同级人民政府提出撤销或责令改正的建议；

（三）违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织权益的，依据《广东省行政机关规范性文件管理规定》和《广东省行政过错责任追究暂行办法》提请行政监察部门追究有关单位和人员的行政过错责任。



第八章 附 则



第五十五条 本规定自2010年1月1日起施行。《江门市行政机关规范性文件制定程序管理规定》（江府［2005］19号）同时废止。





对行政程序违法的现状分析

李俊杰


　　行政行为必须走向程序化是“行政法治”的法制建设价值取向的要求,行政程序违法及其法律后果是司法审查中的一个具有理论和实践意义的论题。本文探讨了行政程序违法的表现,在此基础上与实体违法进行了比较,最后借鉴国外做法提出了对行政程序违法进行司法审查。
　　一、行政程序违法的表现
　　行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:
　　1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。
　　2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。
　　3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。
　　4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
　　二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较
　　行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。 我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。
　　三、对行政程序违法的司法审查
　　1.对行政程序违法进行司法审查的程序
　　(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。
(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。
(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。
　　2.对行政程序违法司法审查的结果
　　对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。
　　在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。
　　概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:
　　(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘滥用职权’,人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应具体行政行为。”
　　(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。
　　(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。
　　行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提起诉讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。