江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 22 号


《江苏省省级行政审批事项第二批清理方案》已经省政府第24次常务会议审议通过，现予公布。



省 长

二○○四年四月十三日



江苏省省级行政审批事项第二批清理方案

2001年下半年以来，我省在第一轮行政审批制度改革审批事项削减36.7%的基础上，全面推行了第二轮行政审批制度改革，共清理出行政审批总事项2099项。2002年10月，省政府第198号令公布了省级设定行政审批事项第一批清理方案，取消176项，改变管理方式3项。此后，国务院先后分两批公布了取消和改变管理方式的事项。在此基础上，我省着手研究第二轮第二批的清理方案。
根据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规和国务院关于行政审批制度改革的政策要求，经研究，第二批取消行政审批事项195项，其中取消省级设定事项51项，国务院公布取消我省对应取消事项144项；国务院公布改变管理方式我省对应改变管理方式事项20项；取消企业登记前置审批事项73项；不作为行政审批事项88项。
一、取消的行政审批事项（195项）
（一）取消省级设定行政审批事项51项
1. 江苏省民营科技企业认定
2. 技术贸易机构资格审批
3. 职业介绍机构举办劳动力交流洽谈会审批
4. 体育场所安全合格证明发放、注销、变更
5. 体育场所超时或通宵营业审批
6. 星级、涉外宾馆饭店附属娱乐服务场所超时或通宵营业核准
7. 机动车、助力车、残疾人专用车开发生产安全技术鉴定
8. 外地机动车、驾驶员登记
9. 省外、国（境）外承包人进入江苏承包工程项目核准
10. 建设工程项目报建登记
11. 建设工程类别核定
12. 停车场（库）设计方案审核
13. 新建物业管理实施方案备案
14. 城市基础设施和重点环境工程竣工验收
15. 建筑施工企业项目经理部名单备案
16. 外地施工企业进江苏准予单项工程投标许可证审批
17. 用水单位（户）转供水审批
18. 业主委员会成立，业主公约变更，业主委员会章程登记、确认、注销
19. 生产、引进工业新化学品毒性登记
20. 旅游定点标志牌核发
21. 消防产品维修备案证书核发
22. 市区星级、涉外宾馆饭店附属娱乐服务场所安全合格证明的发放、注销、变更
23. 液化气工程立项前审核
24. 省级历史文化名镇、村认定
25. 省外文物收藏单位和收购单位在江苏收购文物审批
26. 省外文物收藏单位来江苏陈列展览馆藏文物审批
27. 农业重点开发建设资金减免审批
28. 超出免征范围的单位防洪保安资金的减免审批
29. 国有资产投资主体审批
30. 省级外贸发展基金超出使用范围项目审批
31. 省级工程研究中心设定审批
32. 省级重点技术创新项目、重大装备创新研制项目、重点新产品试产计划审批
33. 普通劳动防护用品定点生产证审核
34. 发展新型墙体材料专项用费的减免核准
35. 粮食风险基金减免审批
36. 围垦造地专项资金减免审批
37. 地方性标准地名出版物审批
38. 太湖流域外建设项目立项前环保预审
39. 碘盐分装企业卫生许可证审批
40. 医疗机构护士执业注册
41. 公路养路费缴纳的变动手续核准
42. 技术合同登记机构认定
43. 大型文化、娱乐、体育、表演、展览、展销等活动超时或通宵营业审批
44. 省属高校、中专校基本建设规划审批
45. 机关事业单位缓缴基本养老保险缴费事项核准
46. 市区亮化、美化工程建设、改造审批
47. 储备粮承储企业资格审定
48. 设立水产种苗监测机构审核
49. 水产种苗质量检验员核准
50. 省级党政机关超标车辆审批
51. 省级机关车辆维修定点企业资格认定
（二）国务院取消我省对应取消的行政审批事项144项
1. 高新技术产业化推进项目年度计划审批
2. 省权限内不需要中央、省投资和平衡的基建项目的项目建议书、可行性研究报告审批
3. 报废汽车回收企业资格认定
4. 设立地方性旧货市场审批
5. 民用爆破器材生产、流通审批
6. 本地区现场混装炸药车对外有偿服务事项审批
7. 高等教育学历文凭考试试点院校资格审批
8. 普通高校、中小学接收外国留学生、港澳台学生资格审批
9. 高等学校聘请外国文教专家和外籍教师资格审批
10. 公费培养的大专以上在校生、未达服务期的毕业生申请自费出国留学审核
11. 科技查新机构业务资质认定
12. 防盗安全门、防盗保险柜（箱）生产登记
13. 报废汽车回收（拆解）企业特种行业许可
14. 设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可
15. 经济民警队伍组建、撤销审批
16. 机关团体企业事业单位治安保卫人员岗位证书核发
17. 建筑消防设施检测和维修保养资质许可证
18. 多色复印业务经营审批
19. 金融单位运钞车、运送增值税专用发票车辆101免检通行证核发
20. 消防产品备案
21. 进口、外省消防产品进入江苏销售登记备案
22. 多色复印机进口审批
23. 民办非企业单位印章式样、银行帐号备案
24. 社会团体印章式样、银行帐号备案
25. 社会团体设立企业法人备案
26. 设立婚姻介绍机构审批
27. 从事证券法律业务律师资格确认
28. 公证员资格撤销
29. 事业单位工资基金使用计划审批
30. 全省出国（境）培训项目审核
31. 职业技能竞赛活动审批
32. 使用农村劳动力审批
33. 用人单位招工（招聘）广告核准
34. 土地开发整理项目立项审批
35. 中央财政资金扶持的农业综合开发土地复垦项目审核
36. B级土地估价机构资质认证
37. 地质勘查单位资格核准
38. 探矿权转让评估结果确认
39. 探矿权使用费和探矿权价款减免审批
40. 矿产资源勘查开采登记申请代理机构资格核准
41. 采矿权使用费和采矿权价款减免审批
42. 矿产勘探报告核准
43. 矿床工业指标核准
44. 天然矿泉水技术评审鉴定
45. 城市燃气企业资质审核
46. 城市集中供热企业资质审核
47. 城市供水企业资质审核
48. 外省、外国及港澳台地区建筑隔震减震、人防工程防护设备产品进省审批
49. 建设类培训机构、高级工及以上等级职业技能培训机构资质审核
50. 塔式起重机拆装许可
51. 在江苏境内承包工程的外国企业资质审核
52. 工程建设施工企业项目经理资质审核（注：由注册建筑师代替并设过渡期）
53. 二级工程质量监督工程师资格证书核准
54. 燃气工程建设项目及经营网点布局审批
55. 房地产中介服务机构设立审核
56. 公有住房出售核准
57. 已购公有住房和经济适用住房上市交易核准（注：改为备案）
58. 燃气供应企业及分销点的变更、停歇业、分立或合并审批
59. 城市燃气器具准销证核发
60. 车辆清洗站设立审批及车辆清洗运营证核发
61. 风景名胜区建设项目选址审批
62. 单位投资建设城市道路、各种地下管线建设审批
63. 工程建设项目配套绿化竣工验收
64. 省管交通建设工程项目招标文件和资格预审结果核准
65. 二级公路以下或小型水运基本建设项目专业监理工程师资格核准
66. 船员培训机构资质核准
67. 三级道路客运企业资质审批
68. 省际、市际零担货物运输、货运配载线路审批
69. 一、二级道路客运企业经营资质等级评审
70. 重大项目以外的自由进出口技术合同登记
71. 外派劳务培训中心资格审核
72. 外派劳务（研修生）培训合格证审核发放
73. 境内举办对外经济技术展览会主办单位资格审核
74. 板栗、苇帘、红小豆、蜂蜜、松香、维生素C出口配额，大蒜出口配额（韩国以外市场），对日本桐木、板材、磷片石墨出口配额，对港澳鸡肉、猪肉、牛肉出口配额许可证核准
75. 托运、邮寄大宗音像制品核准
76. 举办地方性的有赞助的美术品比赛、展览、展销和美术品拍卖活动审批
77. 设立美术品拍卖单位审批
78. 个人通过因私渠道出国进行文化艺术表演及展览活动审批
79. 文物经营单位经营文物收购、销售业务核准
80. 举办音像制品订货会或者展销会备案
81. 营业性演出广告的内容核准
82. 非国家机关设立的文艺表演团体跨省演出审批
83. 未取得演出证的农村业余文艺表演团体在江苏的演出活动审批
84. 大型医用设备应用质量合格证审核（部管部分）
85. 大型医用设备应用质量合格证审批（省管部分）
86. 大型医用设备应用质量合格证备案（市管部分）
87. 10KGy以下辐照食品新品种审核
88. 消毒剂、消毒器械卫生许可批件核准
89. 一次性使用医疗、卫生用品备案
90. 医疗机构购置医用氧舱项目审批
91. 有线电视工程设计、施工、安装单位资质认可
92. 外国（地区）企业常驻代表机构登记
93. 设置广告显示屏核准
94. 卫星电视广播地面接收设施定点销售审核
95. 书刊印刷国家级定点企业审核
96. 书刊印刷省级定点企业审批
97. Ⅲ类《药包材注册证》核发
98. 现有药品生产企业新建、改建、扩建车间立项审批
99. 全省军粮供应差价审核
100. 全省军粮专供站资格审核
101. 渔船修造企业资质等级认可
102. 鱼粉生产许可证审核
103. 大中型人防工程及指挥所工程项目开工报告、竣工验收审批
104. 小型、零星人防工程项目竣工验收审批
105. 结合民用建筑修建防空地下室项目竣工验收审批
106. 介绍外国文教专家在华工作的境内中介机构资格认可
107. 旅居香港、澳门特区居民申请回内地定居审批
108. 集邮票品展销活动审批
109. 国内集邮票品邮购业务审批
110. 测绘项目立项审批
111. 产业化前期关键技术与成套装备研制开发可行性研究报告审核
112. 纺织自营出口生产企业纺织品被动配额分配审核
113. 商品流通一级代理商资格认证
114. 申报可持续发展试验区审核
115. 销售多色复印设备审批
116. 交通建设工程试验室甲级资质审核
117. 船舶电焊工焊工合格证书核发
118. 船舶油污应急计划备案
119. 输欧蘑菇罐头原产地证签发
120. 国家级重点中等艺术学校评估定级审核
121. 数字电视试验技术方案审核
122. 网上传播广播电影电视类节目许可证核发
123. 渔业船员服务簿核准
124. 渔船设计图纸核准
125. 渔船修造企业特殊工种资格核准
126. 渔船设计单位资质审核
127. 渔业船舶公证检验证书核准
128. 各种渔业船舶检验证书核准
129. 船用产品检验证明书核准
130. 船用产品证书核准
131. 船用产品生产企业资格审核
132. 船用产品设计图纸核准
133. 大中型人防工程及指挥所工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计和决算审批
134. 小型、零星人防工程项目审批
135. 变更人防工程和设施使用权备案
136. 人防国有资产转让、变更、报损、报废等审批
137. 申办外国入境签证
138. 出具出国（境）证明核准
139. 签发途经香港、澳门证明核准
140. 罪犯因故解回重新审理审批
141. 监狱系统对外宣传工作审批
142. 监狱系统建立互联网网站审核
143. 利用互联网发布有关监狱工作信息审批
144. 监狱系统发生案件报道审批
二、改变管理方式事项（20项）
1. 建设项目（工程）安全预评价报告核准
2. 技术合同认定登记
3. 地质灾害防治工程勘查、设计、施工及监理单位丙级资质核准
4. 物业管理企业资质审核
5. 白蚁防治单位资质审批
6. 城市危险房屋安全鉴定人员资格核准
7. 交通建设工程试验检测机构乙、丙级资质和工地试验机构资质审批
8. 公路工程工地试验检测临时资质审批
9. 工程试验检测人员资格审批
10. 通过国际招标采购的进口机电产品招标文件审核
11. 援外合资合作项目立项审核
12. 艾滋病检测初筛实验室核准
13. 环境标志产品认证审核
14. 压力容器压力管道设计审批人员资格许可
15. 初级导游和中级导游核准
16. 高级导游和特级导游审核
17. 五星级饭店评定审核
18. 四星级以下饭店评定核准
19. 粮油质检员资格认定
20. 煤矿用产品安全标志评审
三、取消企业登记前置审批事项（73项）
1. 乡村集体所有制企业设立、分立、合并、迁移、停止、终止以及改变名称、经营范围等审批
2. 全民所有制工业企业设立、合并或者分立审批
3. 城镇集体所有制企业设立、合并、分立、停止、迁移或者主要登记事项变更审批
4. 设立农膜销售单位许可
5. 设立化肥销售单位许可
6. 林业主管部门管理的国有林场、苗圃、森林公园和自然保护区的建立、撤销、合并及隶属关系的改变，其他主管部门管理的森林、林木经营管理单位的建立、撤销、合并审批
7. 设立水产品批发市场审批
8. 消防车、消防泵（包括消防车用泵）或自动灭火系统装置布点审批
9. 农民个人和联户从事大中型客车和小型机动船舶经营客运线路审批
10. 铁路局、铁路分局所属对外从事生产经营活动的工程、工业、勘测设计、科研、多种经营、集体经营等单位设立审批
11. 从事道路运输经营活动许可
12. 设立生产、销售猎枪企业审批
13. 制造、销售弩或营业性射击场开设弩射项目审批
14. 经营刻字业许可
15. 设立典当行审批
16. 设立医疗美容机构审批
17. 二类精神药品零售、批发资格审批
18. 设立经营性复制业务企业审批
19. 生产消毒、卫生用杀虫药剂和器械、一次性使用医疗器械、卫生用品、隐形眼镜、人造器官等产品卫生许可
20. 生产经营食品用容器、食品包装材料和食品用工具设备、洗涤剂、消毒剂许可
21. 开办劳动就业服务企业审批
22. 个体工商经营人员从事就业准入职业资格证书发放
23. 非邮电部门单位或个人申请为邮电部门代办邮电业务，设置小型邮电业务代办点审批
24. 设立生产、销售无线电广播电视发射设备企业审批
25. 申请开办旅馆审批
26. 经营国产品“在外售券，国内取货”业务审批
27. 申请开办集邮票品集中交易市场许可
28. 设立小水泥厂审批
29. 新建棉纺企业和现有企业在其经营范围内增加棉纺纺纱项目审批
30. 企业经营范围涉及汽车、摩托车整车和发动机生产、装配、加工贸易等项目审批
31. 设立轿车销售点审批
32. 旧机动车交易中心设立、终止以及变更法定代表人、地址、注册资金和修改章程等重大事项审批
33. 设立进口机电仪器产品维修站、技术服务站、零配件寄售业务站审批
34. 设立维修家用电器商业企业审核
35. 申请经营汽车维修业务审批
36. 设立农村机械维修点审批
37. 设立燃气燃烧器具安装、维修企业资质审查
38. 设立缫丝绢纺生产企业许可
39. 从事丧葬用品生产、销售审批
40. 设立船舶建造、改装厂审批
41. 设立有线电视台工程设计单位、安装施工单位和有线电视站共用天线系统设计单位、安装施工单位审批
42. 设立钛材生产企业许可
43. 设立钛材经营企业审批
44. 设立钨、锡、锑矿产品、冶炼产品收购和销售单位审查
45. 设立航空旅客人身意外伤害保险单销售点许可
46. 工会兴办企业以及经营性工会事业单位审批
47. 团委兴办经济实体审批
48. 妇联兴办第三产业经济实体审批
49. 设立科技开发企业审批
50. 设立生产、经营特种劳动保护用品企业审批
51. 新华社系统投资设立企业审批
52. 设立民主党派咨询服务机构审批
53. 进入中药材专业市场租用固定摊位经营中药材审批
54. 报社开展有偿服务和多种经营活动审批
55. 单位和个人申请从事营业性搬运装卸业审核
56. 设立假肢和矫形器生产装配企业审批
57. 设立对外劳务合作企业审批
58. 残联对开办盲人保健按摩机构的审批
59. 设立企业资信评估机构审批
60. 设立外商投资广告企业审批
61. 外商投资广告企业设立分支机构审批
62. 设立外国专业人才来华工作中介机构审批
63. 设立房地产中介服务机构审批
64. 设立税务师事务所审批
65. 设立商标评估机构审批
66. 设立法律咨询服务机构审批
67. 设立人才中介服务机构审批
68. 设立招投标代理机构审批
69. 设立营利性职业介绍机构审批
70. 设立著作权涉外代理机构审批
71. 设立中外合资、中外合作职业介绍机构审批
72. 设立认证培训机构、咨询机构审批
73. 从事内水、近海捕捞业审批
四、不作为行政审批事项（88项）

人民监督员制度的正当性探讨

高一飞*
（西南政法大学，重庆400031）

联系：13608375667

内容摘要：民众参与检察体现了权利对权力的制约，同时体现了司法民主性。目前有三种典型的民众参与检察的模式，美国通过大陪审团体现民众参与检察，日本检察审查会制度也是一种典型模式，我国推出的人民监督员制度是另一种典型模式。本文从合法性、代表性、实效性三个角度对我国的人民监督员制度的正当性进行了评论。
关键字：民众参与检察 人民监督员 正当性

人民监督员制度的正当性探讨
高一飞
（西南政法大学 400031）

检察工作是司法的一个重要环节，承载着公诉权并贯穿整个刑事诉讼的始终。民众参与司法是司法民主的外在体现和内在要求，在检察领域民众参与检察一方面体现司法的民主性，另一方面也体现了权利对权力的制约。
人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的,人民检察院试行人民监督员制度是为了探索建立一种新的外部监督机制，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。
针对人民检察院直接受理侦查案件中存在的主要问题，最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）。最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书，任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制度的检察机关设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构。
人民监督员监督的内容有三项：一是在检察机关办理职务犯罪案件过程中，对承办案件的部门拟作下列处理的案件即被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定，审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定的；侦查部门拟撤销案件的；公诉部门提出对案件作不起诉处理的。检察长或者检察委员会拟作上述三种决定的，也要接受人民监督员的监督。但对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的三类案件做出撤销案件或不起诉决定的除外）进行监督。监督的主要方式是听证、评议并提出监督意见。二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况，有权提出纠正意见。三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。上级人民检察院在各地的人民监督员，可以对本地检察工作实施监督，必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。
人民监督员制度吸收了国外大陪审团制度和检察审查会制度的合理内核，基于被告人享有由自己的同类来审判自己的权利的理念人民监督员制度应运而生。人民监督员是非职业司法官阶层参与司法的重要形式。由于未形成法律职业的惯性，非职业司法人员对社会生活中的新情况、新问题比较敏感，容易接受新的秩序规则和道德伦理规范。人民监督员所能带入司法活动中而职业司法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受，因为人民监督员仅凭普通人的良知和常识裁判，所以，能够使犯罪的概念和社会发展相适应，并与社区文化相一致。另一方面，人们监督员有利于制约检察权力，遏制司法腐败。无论从其合理性、合法性，还是其代表性和实效性来看，都是一种正当的制度，但是它如一个初生的婴儿，要使其进一步成熟，仍然需要在探索中进一步完善。
一、人民监督员制度的合理性
民众参与是体现司法民主的一个途径。在司法领域，具有公民意识的公众对司法活动的参与，是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。司法民主的重要表现，是在诉讼中民众参与检察，允许民众直接参与司法过程。当然民众参与检察机制的良性运作是以公民的社会责任感为条件的。运作良好的司法民主的机制，一方面需要由具有这种意识的公众进行参与，另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。强化民众参与检察可以体现司法的民主性并培育良好的公民意识。司法民主的真正贯彻与实现，足以为我国民主的进程做出最好的注脚。在此方面，我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度，成为我国实践司法民主之先声，而人民监督员制度的试点，则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索。
民众参与检察也是以权利制约权力的一种方式。众所周知，检察官的产生是以革命之子的姿态出现的。检察制度发展的历史较短，其雏形是14世纪法国的国王代理制度，18世纪法国大革命以后，才产生了现代检察制度。设置检察制度目的是监督警察滥用警察权侵犯人民合法权益，防止法官法自由擅断。检察制度的产生是和诉审分离的原则的确立、摒除纠问制弊端紧密联系的。在纠问制中法官集追诉权、审判权与一身，往往会进行擅断，缺乏有效的制约机制。在分权思想的指引下，在刑事诉讼程序中由不同机关分别负责侦查和审判工作，但是这种做法又产生了警察权膨胀可能危及公民权利的顾虑。为了达到更为理想的效果，同时制衡警察权和审判权，在欧陆史上便出现了追求“一石两鸟”之计，即以新创的法律官（检察官）监督法官裁判，控制警察活动，以法治国改造纠问国、防范警察国。[1]虽然我们赋予检察机关法律守护者的至高角色，但是孟德斯鸠早已阐明了这样一种观点，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。因此，无法回避的一个问题是谁来监督检察机关。在刑事诉讼中，现代各国大都赋予检察官自由裁量权，尤其是在起诉的裁量权方面检察官权力很大。检察官自由裁量权把现代刑罚思想的贯彻从法官的定罪量刑阶段推进到检察官的起诉环节上，并更符合诉讼经济和合理原则。在司法实践中，检察机关在行使自由裁量权过程中，不可避免会受到许多非法律因素的影响，如检察官的个人素质，外部压力、人情关系等，这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。因此，检察机关在实际行使自由裁量权时，出现了被滥用、怠于行使、随意行使的倾向。因此，对其进行适当的制约是保证其功能充分发挥的必要和有效的措施。通过民众的参与确实可以对自由裁量权进行限制。要防止滥用权力，就必须对权力进行有效的制约一般而言，以权力制约权力和以权利来制约权力是权力制约的两个进路。民众参与检察正是以权利制约权力的一种途径。
人民监督员对人民检察院办理直接受理侦查案件监督时，承办案件的部门的操作程序按照《规定（试行）》的规定，分为以下几种情形：一是人民检察院直接受理侦查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，承办案件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交本院侦查监督部门。侦查监督部门应当在7日内提出审查意见，认为应当维持原逮捕决定的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。二是承办案件的检察机关侦查部门对本院立案侦查案件提出撤销案件意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。三是检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。
人民监督员的民主监督体现在下列程序中：首先，由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据并说明与案件相关的法律适用情况；其次，人民监督员可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、讯问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；再次，人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表决。表决采取无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果和意见由办案部门附卷存档。检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员做出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件的监督时限可以延长一个月。检察机关不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。
实施人民监督员制度的目的是在检察机关直接受理侦查的案件方面，由人民监督员监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关做出不起诉和撤案决定的过程，改变监督者在直接受理侦查案件上没有外部监督的格局。检察院主动接受外部监督推出人民监督员制度的精神是值得赞许的，毕竟在现行司法制度和诉讼制度没有根本性改变之前，这确实是一种比较好的选择，通过民众参与检察的方式可以促进检察工作公正有效的进行。
二、人民监督员制度的合法性
首先应该看到的一点是人民监督员制度合乎法律规定的群众路线。人民监督员实行监督的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定，即“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。同时宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合目的性的考虑采取相应的措施。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制，可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新，这种做法符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求。《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”以此观之，人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。
尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律，也不违背社会主义检察制度的本质要求，但是我们也要清醒地认识到，人民监督员制度毕竟是一项改革探索，还存在一些值得商榷的地方。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署，都是在人民监督员没有法律规定的情况下作出的。在未来的立法中，特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上，将会对现行立法有所突破，以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前，人民监督员制度尚处于初创阶段，有关制度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神，既要勇于实践，在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，又要按照法治原则的要求，积极地、及时地进行有关立法研究，抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机，在充分研究和论证的基础上，提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。[2]
人民监督员制度的某些方面没有法律明确支撑的情形我们应当放在法律演进了视野来看。法律虽源于经济生活、民意、和公理，但它一经产生就具有相对的独立性，加之法律又有要求稳定的特性，所以在这个相对独立的王国中，一旦阻塞了与民众交流的渠道，法律必然走向僵化。在法律史中，昨天的法律调整今天的经济生活，合法但不合情，合情又不合法等现象屡见不鲜，人民监督员制度通过民众参与司法活动，能及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，因而在克服法律僵化、推进法律变革中起着非常重要的作用。[3]社会总是在前进、发展，尤其是当今社会发展日新月异，旧的秩序规则及伦理道德规范受到强烈冲击，新的秩序规则和伦理道德规范不断涌现。人民监督员能及时把社区的道德观念带到司法活动中来，确保了司法的公正。
三、人民监督员制度的代表性
检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上可以设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应异化为检察权的垄断者。人民监督员作为民众参与检察的一种方式具有一定的代表性，人民监督员不论来自于机关、团体和企事业单位还是其他组织，都是这些组织及其所有成员的受托人，人民监督员能够反映他们的意见、建议、要求、意志和利益。然而也有人说人民监督员没有经过民选，所以其代表性值得怀疑。在决定由谁担任人民监督员上，我国检察机关比日本检察机关确定检察审查会成员上有更大的决定权，日本检察审察会组成成员由抽签决定，检察机关没有任何权力。我国人民监督员虽然由其它单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员的确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度，人民监督员在履行职责过程中，能否处于超然的位置令人担心。人民监督员到底多大程度上代表了公众确实是一个值得争论的问题，下面笔者就人民监督员的代表性进行探讨。
有的学者认为，根据我国实际状况，虽不可能采取日本检查审察会在有选举权的人中抽签产生，但可以在同级人民代表中抽签产生。其理由如下：一是我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人民代表担任人民监督员对检察机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现；二是人民代表的素质比较高，可以担任此重任；三是人民代表由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求。
有的学者认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。[4]
有学者认为，人民监督员的担任条件除了要符合《规定》中要求的条件外，具有相关法律知识背景应当作为一个重要条件加以考虑。这一条件也是为了人民监督员更加有效开展监督的需要。这也是人民监督员制度区别于英美法系陪审团制度的重要一点。陪审成员评审案件一般出于公序良俗，很少具有法律知识背景，而我们的人民监督员是要充分参与案件的讨论，听取汇报，然后做出决定，这就需要具有一定的法律知识背景。[5]
有的学者认为根据人民检察院自侦案件的特点，在人民监督员的选聘工作中，注意聘请发案单位的群众为人民监督员，可以起到更好的监督作用。一是可以加强人民监督员对案件事实的监督。人民检察院的自侦案件大都是国家工作人员的职务犯罪案件，职务犯罪不是一种孤立的单个犯罪行为，具有职务的涉他性，发案单位的群众对案件事实的认定最有发言权。聘请发案单位的群众为人民监督员，可以弥补来自其他单位人民监督员仅根据检察官介绍案情进行监督的不足。二是可以沟通人民检察院与发案单位群众的联系，了解发案单位群众的意见和要求。人民检察院可以根据人民监督员反馈来的信息，实事求是地区别对待。一方面可以不断改进侦查工作中的不足，开发新的案情线索来源；另一方面可以澄清是非，消除群众中的误解，从而在人民群众中树立良好的执法形象。三是可以对办理案件的检察官的工作进行更好的监督。聘请发案单位的群众为人民监督员，既可以增强办案检察官自觉接受监督的意识，起到警戒和约束的作用，还可以通过发案单位的群众对办案检察官的监督，及时发现违法违纪问题，确保公正执法。[6]
笔者认为，第一种观点有失偏颇，长期由人大代表充当人民监督员，可能使能成为人民监督员的人相对固定，也存在着相对的可预测性，不能体现出人民监督员随机产生，被告人对谁可能成为人民监督员缺乏预见性，从而保障一种“看得见的正义”的立法本意。第三种观点过于激进，就中国的现状而言，具备法律基本知识的人的比例在中国总人数中的比例较小，如果把人民监督员的范围仅限定在具备法律知识的人员内，有违背法律面前人人平等的宪法原则的嫌疑。第四种观点虽然有其好的一面，但也存在着不可避免的弊端，比如发案单位的群众成为人民监督员就可能将其个人情绪带到司法活动中，其他人民监督员在相信“眼见为实”的情况下，就可能偏听偏信，作出错误裁判。对此，笔者同意第二种观点，人民监督员应从一定地域范围内的选民中随机，检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务。这样，才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。其理由是：首先，随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监督员的预见性，被告人即使想贿赂人民监督员，也不能预知对象，从而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调查活动，使人民监督员更全面的证据材料，有利于对案件做出公正的裁判，实现了实体公正。
这里又牵涉到一个问题，就是普通民众的地域范围如何界定。笔者认为，一般情况下，普通民众应该指被告人生活的并在法院管辖范围内的社区的普通民众；如果被告人生活的社区与犯罪地不一致，则普通民众应是被告人犯罪地的区的普通民众。因为社区文化虽然与全社会文化有共同点，但是每个社区又都有其独特的伦理价值观和秩序规则；因此，以社区的普通民众作为“与被告人同类的人”的问题上应纠正两种错误认识，一种是“与被告人同类的人”是指与被告人地位同等的人。按照这种认识，势必会导致地位不同的被告人由相应的地位不同的陪审员来裁决的结论，从而破坏法律面前人人平等的世界性宪法原则。另一种是认为“与被告人同类的人”是指与被告人职业相同的人。这种认识过于片面、狭隘，在司法实践中也是十分有害的。因为职业相同的人往往处于保护自己的同行或者保护自己所从事的职业的目的，偏袒甚至开脱被告人的法律责任。然而，有学者担心，由与被告人地位不同或职业不同的普通民众来裁决被告人，会因“走运者看待不幸者的优越感，下等人看待上等人的嫉恨心”[7]而产生不公正。解决这个问题有三种途径：第一，陪审员名单覆盖社会的绝大多数人口；第二，随机遴选产生陪审员而不是选择、指定、邀请、推荐产生陪审员；第三，被告人可以行使回避权，包括有因回避和无因回避。[8]由此可见，使民众参与检察真正成为一项司法民主的制度，应当使人民监督员具有代表性。
四、人民监督员制度的实效性
法律运行的实效是检验法律制度成败的试金石。在实行人民监督员制度之初，各界就有许多疑虑。比如，人民监督员是否干扰了检察权的独立行使；因为人民监督员不懂业务却要肩负司法审查的重任，能不能胜任这项工作；人民监督员是否变成了检察院的保护伞，因为身为国家工作人员，选择“官官相护”总比得罪拆台要保险等等。人民监督员制度在司法实践中显现了其独特的作用，也使先前的疑虑烟消云散，总体而言人民监督发挥了实效：第一，人民监督员制度加强了检察机关自侦案件的外部监督，进一步确保检察权依法行使有助于确保司法公正。刚性的监督机制，确保了监督阳光的直达。第二，人们监督员的压力促进办案水平提高。以前都是监督别人，现在有了人民监督员制度，这种来自外界的压力促使检察机关必须认认真真搞好每一件案件，提高办案质量。，第三，人民监督员制度彰显程序正义，使一些不服检察机关的行为有了救济的途径，合乎程序正义的理念。再次，人民监督员制度有利于制约检察权力，遏制司法腐败。由于人民监督员的加盟，使司法活动暴露于民众监督之下，扩大了司法的透明度，有效地避免了暗箱操作的可能，为公正裁判提供了有力的保障。
人民监督员制度在运作了一段时间后除了起到积极作用外，也暴露了一些问题。就目前的监督范围而言是否合适学术界存在着争议。有的学者主张扩大监督范围，他们认为，目前人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。其实，公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。最高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。或者说，检察机关在决定是否逮捕上，有内松外紧的问题，但不可忽视的是，被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救济，这是程序公正的要求。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的，同样存在这一问题。由于检察机关对自己直接受理侦查案件实行人民监督制度，使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等，违反程序公正的要求，或许是在建立该制度之初没有考虑到的问题，或许只是检察机关自己创立的制度，在效力上不足以改变现行诉讼体制，对所有犯罪嫌疑人平等看待。这应该是实行人民监督员制度的硬伤。检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
就监督的方式与时间是否适当也存在一定的争论。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤消案件为事中参与，同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突，人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。基于上述理由，我们应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，可以与日本检察审查会方式相同，采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上，应该与日本检察审查会一样，受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。
民众参与检察是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径，使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试，虽然难以达到尽善尽美，但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实，有效发挥其独到的作用。
On Participating in Procuratorial Work by the Masses of the People

GAO Yi-Fei
(Southwest University of Political and Law, Chongqing400031, china)
Abstract: Participating in procuratorial work by the masses of the people embodies that power should be restricted by rights. Participating in procuratorial work by the masses of the people also embodies that justice should be realized in democratic way. There are mainly three patterns as participating in procuratorial work by the masses of the people in the world. In America grand jury reflects that masses of the people participate in procuratorial work. In Japan, examinational committee reflects that masses of the people participate in procuratorial.work. In our country, supervision of procuratorial work by the masses also embodies that masses of the people participate in procuratorial work. The author remarks the legality, representativeness, and effectiveness of supervision of procuratorial work.
Key word: Participating in procuratorial work by the masses of the people; grand jury ; examinational committee ; supervision of procuratorial work by the masses