关于债转股的法律思考

西南政法大学
赵细妹


为盘活商业银行的不良资产,促进国有企业转换经营机制,建立现代企业制度,彻底扭转国有大中型企业亏损的不利局面,九九年四月份以来,在国务院的部署和领导下,四大国有独资商业银行相继设立了对应的金融资产管理公司,着手实施以"债转股"为主要内容的资产重组方案.
所谓债转股,是指国家组建金融资产管理公司，收购银行的不良资产，把原来银行与企业间的债权债务关系，转变为金融资产管理公司与企业间的控股(或持股)与被控股的关系，债权转为股权后，原来的还本付息就转变为按股分红。国家金融资产管理公司实际上成为企业阶段性持股的股东，依法行使股东权利，参与公司重大事务决策，但不参与企业的正常生产经营活动，在企业经济状况好转以后，通过上市、转让或企业回购形式回收这笔资金。
也就是说，由金融资产管理公司作为投资的主体，将商业银行原有的不良信贷资产??也就是国有企业的债务转为金融资产管理公司对企业的股权。它不是将企业债务转为国家资本金，也不是将企业债务一笔勾销，而是由原来的债权债务关系转变为金融资产管理公司与企业间的持股与被持股、控股与被控股的关系，由原来的还本付息转变为按股分红。
一、债转股的意义和作用
目前实施的政策性债转股，其内涵和整个模式已经从改革和发展两方面扩展了。从改革意义来说，债转股的内在含义实际上与十五大所规定的推进现代企业制度、发展多元化产权结构和国有资本实施战略性重组这些改革目标密切联系在一起，为这些改革提供了一个好的契因和条件。从发展方面看，与解决我们目前国有企业面临的许多重大难题有密切关系。债转股不意味着国家或有国家背景的金融机构把企业的烂帐认下来，而是淘汰旧的生产能力、调整产权结构、促进技术设备更新，以及在全社会的空间实现资源优化配置等。其优势主要体现在以下几个方面：
　 （一）它把银行不良资产盘活，把银行不良资产分离出去，转为企业的股权，这样，就可大力提高银行的信用地位，从而搞活银行的资金。通过银行来使企业重组，改变单一的国有资本，增加国有资本的活性。
　 （二）强化对企业的经营监督。在我国，资本市场不发达，国有企业资金严重依赖银行贷款，但银行的债权人地位使得银行无法约束企业的行为。当前，存在一个突出现象是，银行的债权纠纷由于种种原因在法院很难取得胜诉，即使取得胜诉，也无法执行实施。实行债权转股权后，银行取得对企业的监管权，就能增加对债务企业的约束力度，防止企业经营行为短期化，保障银行权益。
　 （三）减轻国有企业负担，有利于实现国有企业脱困目标。企业“债转股”有如下重点：一、集中解决在经济发展中起举足轻重作用的大型、特大型国家重点企业；二、支持近十余年来承担国家重点项目的企业减轻债务包袱，促使其尽早达产达效，产业升级；三、围绕国有大中型骨干企业三年改革与脱困两大目标，促使亏损企业中符合条件的企业扭亏和转制。国有企业脱困的目标艰巨，债务问题是其主要梗阻之一。债转股后，企业不用还本付息，负担随之减轻；同时资产负债表也趋于健康，便于企业获得新的融资。而且，债转股触及企业的产权制度，推动企业尽早建立新的经营机制
（四）社会震动小，容易得到各方支持。债转股兼顾了财政、银行、企业三方面的利益。国家银行债权变股权，没有简单勾销债务，而是改变了偿债方式，从借贷关系改变成不需还本的投资合作，既没有增加财政支出，又减轻了企业还债负担，银行也获得了管理权。这是一种现实代价最小的债务重组方案，社会震动小，所以，可以在较大规模上运用，有利于在较短时间内收到解脱国家银行和国有企业债务症结的成效。
　 二、债转股在我国的实践操作及有关规章
在目前情况下，我国法律明文规定的债转股仅限于金融资产管理公司与为数不多的大型国有企业之间发生的债权转股权。为此，国家有关部委发布了一整套规章对之加以规范。例如，国家经贸委、人民银行于1999年7月30日发布的《关于实施债权转股权若干问题的意见》，国家经贸委、财政部、中国人民银行于1999年11月23日发布的《企业债转股方案审核规定》及国家经贸委于2000年11月6日发布的《关于债转股企业规范操作和强化管理的通知》等。这些规章明确地将实施债转股视作党中央、国务院为防范和化解金融风险、搞好国有大中型企业改革和发展作出的重大决策。
我国债转股是政策性的债转股，这种政策性的债转股与一般企业的债转股相比有着更强的政策性因素，但其存在亦有着与一般企业的债转股相同的法理基础。并且，一般企业的债转股现象在实践中已屡见不鲜，并在企业重组的过程中得到有权部门的认可。
但是，债转股作为一项新生事物，不可避免的会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾，其产生在实际上有利于国有企业的资产、债务重组，并对建立现代企业制度有着极为重要的作用。
三、债转股与现有立法的矛盾
考察世界各国（地区）相关立法，日本、德国、韩国等许多大陆法系国家，在是否允许以债作股问题上，都持否定态度的。虽然，当今世界一些英美法系国家在债转股问题的政策取向上有从宽之趋势，但由于债转股容易滋生诸多流弊，所以采取审慎态度的主张仍不绝于耳。对于债权转股权的法律效力问题,即符合那些程序和实体要件才能使债权转股权这种行为变为法律行为的问题,也是存在诸多争议.
在我国，债转股作为一项改善国有企业资产负债结合的重大战略决策，如果从法律的角度分析，便会发现，其合法性有值得探讨之处，现分述如下。
（一）“债转股”的公司法检讨
1、根据公司法的规定，债权不能用于出资
我国公司法第24条第1款、第80条第1款明确规定，设立有限责任公司和股份有限公司，股东（发起人）“可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”。这是对股东（发起人）出资的种类的明确列举，且并未使用“等”这一具有包容性的语词，因而应当对上述条款作严格解释，即除此以外不得以其他财产或财产性权利（包括债权）出资。因此,从《公司法》是一种强制性法律规范的角度讲,国家设立的金融资产管理公司以债权出资这种方式作为股东,其权利并不受法律保护.
从法律规定层面上讲，债权不能直接转化为股权，因为投资形成的股权和合同形成的债权是两种完全不同的民事法律权利。债权人是合同之债的权利人，不是企业股份的持有人。在《公司法》中没有允许债权作为出资。债权既不能直接作为货币出资，也不能代替实物及其他形式出资。
但是，从债转股的制度本身来看，它实际上正是运用了债权和股权的根本区别。债权是一种契约性的权利，而股权是一种非契约性的权利，贷款本息作为债务，不仅债权人具有强制性的索偿权利，而且企业要将这些债务作为负债或财务费用在企业资产负债表的负债方列示，它的增加直接影响企业的利润并决定了企业是否能够持续经营。股本作为企业的资本金，股权人没有强制性的索偿权利，只在企业盈利时有分红的权利，而且股本在企业资产负债表的所有者权益中列示，它的增加不但不会影响企业的利润，而且增强了企业的持续经营能力。债转股正是利用了这种区别，将债权转成股权，减少企业贷款的本息支出，增加企业的资本金，最终达到使企业扭亏的目的。
2、有违公司法关于公司内部治理权的规定
公司法第4条第1款明确规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。”学者普遍认为，这是有关公司权力分配的普通规则，“原则上应该是强制性的”，就是说，“拥有股权即拥有相应的公司治理权，大股权大治理，小股权小治理”，这是公司法的一般理念。
据此，金融资产管理公司在债权转股权后，即成为公司的股东，对公司持股或控股，并且可以通过选择管理者，派代表参加董事会、监事会等方式参与企业日常的生产经营活动，亦可作为股东在股东会上直接参与公司重大决策，策划公司的经营战略，凡此种种均是其所拥有的股权的当然含义。然而，根据国家关于“债转股”工作的《意见》却规定，金融资产管理公司不参与企业的日常生产经营活动，其代表人（董事、监事）仅参与企业重大决策。这无疑是对股东权的扭曲，也是对公司内部治理权的异化构造。
（二）“债转股”的担保法检讨
我国担保法规定，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依法设定担保。制定担保法的根本目的是为了促进资金融通和商品流通，保障债权的实现。因此，担保方式的设计（包括保证、抵押、质押等）从根本上说是专门为保护债权人利益而提供的法律保护措施。
然而，在债转股后，金融资金管理公司与原商业银行借款人的法律关系就从债权债务关系改变为出资人与公司的关系。这样，原保证人、抵押人、质押人与债权人的法律关系自行消灭，其担保法律义务也不复存在；而且，股权的性质是权利和义务的统一，它既有投资得益，也面临着丧失全部投资额的风险，因此，担保法规定的任何担保方式都不适合为这种风险投资行为提供保护。
最高额抵押也是商业银行担保其债权实现常用的担保方式。担保法第197条规定，最高额抵押的主合同债权不得转让。合同法规定，法律规定不得转让的合同，债权人不能将合同的权利全部或部分转让给第三人。因此，资产管理公司将最高额抵押合同项下的主债权转让或者转变为股权的，其行为不受法律保护。就此而言，金融资产管理公司所遭受的债权落空的危险较大。根据该《意见》所严格限制的实施债转股企业的条件，绩优企业是不会被纳入债转股范畴的，优良的信贷资产通常也是不会纳入债转股范畴的，最后金融资产管理公司将被推入只能继受不良债权而且这种不良债权还风险过大容易落空，更不用说实现政策设计目的的窘境，可见，金融资产管理公司从其设立时起就已被强制性（或无可选择）地运作。当金融资产管理公司债转股未能成功而向抵押人主张实现抵押权时，抵押人若以违反担保法第197条为由抗辩，拒绝履行担保责任，金融资产管理公司将可能面临债权落空的危险，从而处于十分尴尬的境地。
尽管政府一再声明债转股不是“优惠政策”，亏损企业仍然把这看作是“天上掉下来的馅饼”、“最后的晚餐”，千方百计地希望挤上这一“班车”，享受优惠政策。尤应重视的是，债转股运用的不好，可能会形成新的赖帐机制，亏损企业可能利用立法中的缺陷和不足进行逃债、避债，进而产生信用状况的负面影响，酝酿成道德风险。
四、“债转股”相关法律法规和政策的完善
鉴于此并综合国际银行不良债权重组的经验，在债转股过程中应该首先立法，从法律角度赋予债转股的合法性和金融资产管理公司从事的债转股的合法地位。但如果没有通过立法，则表示行政手段被赋予了法律的含义，不仅对现有法律体系构成冲击而且在债转股过程中由于缺乏明确的法律支持、没有明确的法律制度规定，缺乏统一的实施细则，容易产生道德风险和黑箱操作。债转股对我国现行多部法律形成挑战，《公司法》、《担保法》等法律的有关问题必须得到修改，修改这些法律并不难，关键在于如何维护法律的严肃性。
目前许多企业甚至有关政府部门，对债转股的理解有较大的偏差，资产管理公司业务操作面临很多困难，债权转股权以后的后续工作也非常艰巨，这就需要国家制定出相应的法律法规和政策，从以下几个方面进行完善：
第一，正确进行政府定位
政府应当在债转股中正确定位，政府不宜直接介入具体业务中，要坚决杜绝地方政府干预或包庇企业，政府的工作重点应放在尽快制定和完善相关法规，推动银行、企业的经营机制的改革，建立起银行、资产管理公司、政府的内在协调与约束机制，避免因相互推卸责任而产生不必要的道德风险。中央政府重点可以对实施“债转股”企业的政策把关，在实施金融宏观调控与监管和加快金融资产管理公司股权置换、转移等措施上下功夫，减少申报环节，由金融资产管理公司独立评审接收，保证金融的平衡运行。地方政府可以在剥离非经营性资产，减少办事程序、分离企业办社会职能、分流富余人员上下功夫，为“债转股”实施创造良好的条件。
第二，充分保障资产管理公司的债权转股权的主体地位
防止金融资产管理公司职能虚化。在金融资产管理公司的独立运作中，一定要落实其独立的评审权，使其享受独立特权，而不应只是做计划推荐名单内债转股的专门机关.可以说,能够列入计划推荐名单的债转股企业极少.因此,对资产管理公司拥有债权的大部分有问题企业来讲，只能由资产管理公司自己决定是否进行债转股，以及是否采取追偿、破产、拍卖、资产置换、债务重组等其他处置措施，要开辟更多符合条件的企业直接进入金融资产管理公司筛选范围的通道，为金融资产管理公司运作创造良好的条件。
第三，具体资产管理公司履行股东职责的方式
若按《公司法》的规定履行职责，所引起的实践操作与立法规定相悖的问题应该怎样调整；同时，金融资产管理公司作为“债转股”企业的一个阶段性持股股东，其行为上必然有追求短期效益的痕迹，这对关系国计民生的生产周期较长的企业而言存在着行为短期化倾向，造成股权投资长期性与金融资产管理公司行为短期性的矛盾，如何化解这些矛盾，进而使债转股企业真正摆脱困境，避免国有资产的流失，立法都应该有明确的规定。
第四，明确资产管理公司股权的退出
股权退出工作进行得如何是评定债转股工作成功与否的关键。从目前已操作的实例看，金融资产管理公司的退出通道并不是很清晰、稳妥，缺乏对风险的超前防范，特别是巨额债转股项目。一是金融资产管理公司按银行帐面价收购银行不良贷款，这是人为的让金融资产管理公司承认实际已打折的银行不良贷款帐面价值的有效性，这不符合市场经济等价交换的原则；二是金融资产管理公司在对收购的银行不良资产运作上，采取了企业回购、法人股上市流通等办法，这只能说是一种理想，有回购能力的企业根本就不愿债转股，而无力回购的企业很难保证回购承诺的有效性，若上市流通，其它法人股流通怎样处理；出售（产）股权，非国有经济就一定如我们所愿那样来收购。恐怕关键还是在于企业尽快建立现代企业制度，与国际对接，加快发展，增加股东投资回报才是真正手段。否则债转股只能算是一剂“止痛针”而非解除疾病的良药。
结语
党的十五届四中全会《决定》提出：“结合国有银行集中处理不良资产的改革，通过金融资产管理公司等方式，对一部分产品有市场，发展有前景，由于负债过重而陷入困境的国有企业实行债转股，解决企业负债率过高的问题。” 完全可以说，“债转股”是为国有企业“量身定做”的专有政策，国家经贸委官员也多次表示,债权转股权将成为改革中国国企和银行业的主要方式之一，并称此项政策可解决国有及国有控股企业“数千亿元人民币的债务负担”。
毫无疑问，债转股这一政策性措施对于盘活银行不良资产、强化对企业的监督管理；减轻国有企业负担实现国有企业的脱困目标有着极其重要的意义，是化解我国银行风险，改善国有企业资产负债结构的一项战略决策，也是现阶段最有意义最重要的举措之一。其本质属性是应该得到肯定的，但必须看到的是，债转股作为一项新生事物，不可避免的会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾，不可避免的遇到各种复杂的问题和困难，这就需要明确规范资产管理公司与其他社会职能部门之间的关系并理顺各种关系，从法律角度赋予债转股的合法性和金融资产管理公司从事的债转股的合法地位，建立相应的法律法规对债转股这一新生事物各个方面进行约束、完善立法。

广西壮族自治区贵港市人民政府办公室


贵政办〔2007〕147号

贵港市人民政府办公室关于印发《贵港市建设工程使用预拌混凝土管理暂行办法》的通知



各县、市、区人民政府，市直各委、办、局：

《贵港市建设工程使用预拌混凝土管理暂行办法》已经市人民政府三届九次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。







贵港市人民政府办公室

二○○七年八月二十日



贵港市建设工程使用

预拌混凝土管理暂行办法



第一条　为节约资源，减少城市噪音和环境污染，保证建设工程质量，充分发挥散装水泥优势，推进新型工业化的实施，根据《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）、《商务部、公安部、建设部、交通部关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》（商改发[2003]341号）、《广西壮族自治区散装水泥管理规定》（自治区人民政府[2003]1号令）、《广西壮族自治区建设工程使用预拌混凝土管理办法》(桂建科字[2001]46号）等规章、规范性文件的相关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　在本市行政区域内从事预拌混凝土生产、经营、运输、使用的单位和个人必须遵守本办法。

第三条　本办法所称的预拌混凝土，是指用水泥、集料、水以及根据需要掺入的外加剂和掺合料等成分按一定比例经集中计量拌制后，由专用运输车辆运输，以预拌形式提供给建设工程使用的混凝土。

第四条　贵港市建设规划委员会是市预拌混凝土管理工作的行政主管部门，负责全市辖区范围内预拌混凝土的推广、监督、管理、指导和协调工作；市散装水泥办公室协同有关部门做好预拌混凝土的推广应用工作。

第五条　各有关部门和单位必须按使用预拌混凝土进行工程设计、编制概算和进行图纸审查，把使用预拌混凝土的要求纳入工程施工招标文件和施工合同中。

第六条　凡2007年9月1日起新开工的位于我市城市规划区范围内的重点建设工程、市政工程、房屋建筑工程；一次性浇灌混凝土量在8立方米以上的建筑工程，不得在施工现场搅拌混凝土；正在施工的建设工程，原则上应使用预拌混凝土，特殊情况经市建设规划委员会审批同意，可继续现场搅拌混凝土。

第七条　按规定必须使用预拌混凝土的建设工程，有下列情形之一者，报经市建设行政主管部门审批同意后，可在建设施工现场搅拌混凝土：

（一）预拌混凝土生产企业无法生产的特种类型混凝土；

（二）因道路交通原因，运送预拌混凝土的专用车辆无法到达施工现场的；

（三）因预拌混凝土生产企业的生产能力，无法满足使用单位需要的。

经批准允许在建设施工现场搅拌混凝土的，必须全部使用散装水泥。

第八条　使用预拌混凝土的建设单位和施工单位，严禁使用无证生产的预拌混凝土。

第九条　使用预拌混凝土的单位和个人，应做到建设工程施工现场道路平整、畅通，有必要的电源、水源及照明等设施，并在浇捣混凝土现场设置必要的停车场地。

第十条　预拌混凝土生产企业的设置，应当坚持统筹规划、合理布局，总量控制的原则，凡新建、扩建、改建预拌混凝土生产企业，应按有关规定申报立项和办理有关手续。

第十一条　预拌混凝土生产企业必须按照有关规定，取得营业执照和资质证书后方可从事生产经营活动。

第十二条　预拌混凝土生产企业必须建立健全质量保证体系，严格执行国家有关标准和规范。

第十三条　预拌混凝土生产企业必须全部使用散装水泥。

第十四条　预拌混凝土生产企业、建设工程使用单位必须依照《中华人民共和国统计法》向市建设行政主管部门和市散装水泥办公室等单位报送有关统计报表。

第十五条　预拌混凝土生产企业，应当接受质量监督部门的监督和检查，因预拌混凝土质量而造成工程出现问题的，预拌混凝土生产企业应当依法承担有关责任。

第十六条　预拌混凝土的价格，应当按照自治区建筑工程预算定额的有关规定和市建设工程造价管理站定期公布的材料市场价格或由供需双方合同约定。

第十七条　违反本办法，未经批准擅自在施工现场搅拌混凝土的，由市建设行政主管部门责令其整改，并按照有关法律法规的规定处罚。

第十八条　预拌混凝土生产企业不使用或不完全使用散装水泥的，由建设行政主管部门责令整改，并按照有关法律法规规章处罚。

第十九条　建设工程使用预拌混凝土或散装水泥低于规定比例的，由市散装水泥办公室责令整改，并按照有关法律法规规章处罚

第二十条　本办法由市建设规划委员会负责解释。

第二十一条　本办法从2007年9月1日起施行。