别把民航规章的“优惠规定”解读成“霸王条款”
——“儿童票比成人票贵”属法律认知错误

董杜骄
北京航空航天大学法学院


儿童坐飞机，比成人还得多掏钱，是当前民航旅客运输中普遍存在的怪现象。究其根本原因，是因为民航旅客和航空公司在机票折扣率每天都有变化的情况下出现的认识分歧。
民航旅客认为，不管是坐车还是买门票，儿童的票价一般总是要比家长的便宜。在机票打三、四折的情况下，儿童的票价按正常票价的50%购买，儿童票就会比成人票贵，非常不公平。
航空公司认为，２岁到１２岁的儿童只能享受全票价５０％的折扣。有的航空公司认为即使儿童有成人陪伴可以享受和成人一样的折扣，也要交附加费用，而且不能享受免费改期、签转等待遇。
其实，民航旅客和航空公司在此问题上的分歧，和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第15条有关。第十五条第一至三款的内容规定：
“革命伤残军人和因公致残的人民警察凭《中华人民共和国革命伤残军人证》和《中华人民共和国人民警察伤残抚恤证》，按照同一航班成人普通票价的50％购票。
儿童按照同一航班成人普通票价的50％购买儿童票，提供座位。
婴儿按照同一航班成人普通票价的10％购买婴儿票，不提供座位；如需要单独占座位时，应购买儿童票。
航空公司销售以上优惠客票，不得附加购票时限等限制性条件。”
从规章本意可以看出，该条规定属优惠性条款。即革命伤残军人、因公致残的人民警察和儿童按照同一航班成人普通票价的50％购票；婴儿按照同一航班成人普通票价的10％购票。但是在实践中，航空公司认为既然民航规章已经确定了优惠幅度就不能改变了，否则属于违法。于是，民航规章的“优惠规定”被解读成“霸王条款”，让民航旅客不得不接受“儿童票比成人票贵”的不合常理的事实。如此解读对航空公司是有利的，但是却违背了规章对特定旅客进行照顾的本意。“优惠规定”就变成了对革命伤残军人、因公致残的人民警察和儿童购买低价机票的限制。
在这里，希望中国民用航空总局对该规章第十五条第一至三款中的“同一航班成人普通票价”作出明确解释，究竟是属于同一航班打折前的成人普通票价，还是同一航班打折后的成人普通票价。别让民航规章的“优惠规定”被解读成“霸王条款”的情况再继续下去了。

山东省人民政府


山东省人民政府令

第195号

　　《山东省行政许可过错责任追究办法》已经2007年3月19日省政府第88次常务会议通过，现予发布，自2007年6月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长　韩寓群　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年四月十一日

山东省行政许可过错责任追究办法

　　第一条　为保障和监督行政机关及其工作人员依法设定、实施行政许可和履行监督职责，维护公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规的规定，制定本办法。

　　第二条　本省行政区域内的行政机关及其工作人员，违法设定、实施行政许可，以及不依法履行对被许可人从事行政许可事项活动的监督职责或者监督不力造成严重后果，损害公共利益和行政许可申请人、被许可人以及其他利害关系人合法权益的，依照本办法追究过错责任。

　　第三条　行政许可过错责任追究应当公开、公平、公正，坚持实事求是、有错必究、过错与责任相适应、教育与惩戒相结合的原则。

　　第四条　县级以上人民政府及其工作部门应当建立健全行政许可过错责任追究制度。

　　县级以上人民政府监察机关、政府法制机构及其他工作部门，依法对本行政区域内行政机关及其工作人员或者本部门工作人员的行政许可行为进行监督。

　　县级以上人民政府建立政务大厅的，其管理机构应当按照本级政府授权对进驻部门及其工作人员实施行政许可的行为进行监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

　　第五条　行政许可过错责任分为直接责任人员责任和直接负责的主管人员责任。

　　行政机关工作人员受到行政许可过错责任追究的，应当追究该行政机关的行政许可过错责任。

　　第六条　行政机关起草有行政许可内容的规范性文件、实施行政许可和对被许可人从事行政许可事项活动监督的工作人员一般分为：

　　（一）承办人，是指具体负责规范性文件的起草，办理行政许可事项，从事监督检查的工作人员；

　　（二）审核人，是指行政机关内设机构的负责人；

　　（三）批准人，是指行政机关主要负责人及有批准权的主管负责人。

　　在行政许可设定、实施和监督检查过程中，按照有关规定，由1人或2人一并行使承办人、审核人或批准人职责的，分别承担相应的责任。

　　第七条　承办人有下列行为之一，导致行政许可过错后果发生的，应当承担直接责任人员责任：

　　（一）未经审核、批准，擅自增设行政许可事项或条件的；

　　（二）未经审核、批准，擅自作出行政许可决定的；

　　（三）不履行应尽的监督检查职责，或未经审核、批准，擅自进行监督检查的；

　　（四）弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责的；

　　（五）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准的意见实施行政许可或监督检查的；

　　（六）其他不依法履行职责的行为。

　　第八条　审核人未依法履行职责，不采纳或者改变承办人的正确意见，经批准人批准导致行政许可过错后果发生的，审核人应负直接责任人员责任，批准人应负直接负责的主管人员责任。

　　审核人不报请批准人批准直接作出行政许可决定，导致行政许可过错后果发生的，审核人应负直接负责的主管人员责任。

　　第九条　批准人未依法履行职责，不采纳或者改变承办人、审核人的正确意见，或者未经承办人拟办、审核人审核，直接作出行政许可决定，以及指令或者干预承办人、审核人正确履行职责，导致行政许可过错后果发生的，批准人应负直接责任人员责任。

　　第十条　承办人提出的方案或者意见有错误，审核人、批准人未发现或发现后未予纠正，导致行政许可过错后果发生的，承办人应负直接责任人员责任，审核人、批准人应负直接负责的主管人员责任。

　　第十一条　经行政机关集体讨论、研究作出的行政许可决定，导致行政许可过错后果发生的，提出和同意错误意见的人应负直接责任人员责任，决策人应负直接负责的主管人员责任。

　　第十二条　责任界定不清的，行政机关的主要负责人应负直接负责的主管人员责任。

　　第十三条　上级行政机关改变下级行政机关作出的行政许可决定，导致行政许可过错后果发生的，上级行政机关负责人应负直接负责的主管人员责任。

　　第十四条　追究行政许可过错责任的方式为：

　　（一）责令作出书面检查；

　　（二）通报批评；

　　（三）暂扣或吊销行政执法证件；

　　（四）停职或调离工作岗位；

　　（五）给予处分；

　　（六）法律、法规、规章规定的其他方式。

　　前款规定的追究方式，可以单独适用或者合并适用。

　　对行政许可过错责任的追究，由上级行政机关、监察机关、人事部门、政府法制机构和其他有关机关依据有关人事管理权限和处理程序负责。

　　有权机关在实施行政责任追究时，应当根据过错的性质，责令责任人改正或者限期改正。

　　第十五条　行政机关及其工作人员，有下列情形之一的，有关机关可以给予通报批评，并可视情节轻重，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：

　　（一）违法设定行政许可项目的；

　　（二）擅自变更或增加行政许可程序或条件的；

　　（三）擅自设立行政许可收费项目或者提高收费标准的；

　　（四）违法设定、规定行政许可定期检验的；

　　（五）其他违法设定行政许可的情形。

　　第十六条　行政机关及其工作人员，有下列情形之一的，有关机关可以给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予责令作出书面检查，停职、调离工作岗位，暂扣、吊销行政执法证件，通报批评；并可视情节轻重，给予警告、记过或者记大过处分：

　　（一）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

　　（二）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正全部内容的；

　　（三）申请材料存在可以当场更正的错误而不允许申请人当场更正的；

　　（四）要求申请人重复提供申请材料或者提供与其申请的行政许可事项无关的其他材料的；

　　（五）不向申请人提供按规定应当采用的免费的行政许可申请书格式文本的；

　　（六）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

　　（七）受理行政许可申请不出具有效书面凭证的；

　　（八）明知申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，仍受理或办理该行政许可申请的；

　　（九）在受理、审查、决定行政许可事项过程中，未向行政许可申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

　　（十）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

　　（十一）依法应当举行听证而不举行听证的；

　　（十二）依法应当当场作出而不当场作出行政许可决定的；

　　（十三）不按规定程序进行检验、检测、检疫的；

　　（十四）无正当理由不允许公众查阅听证笔录、行政许可结果或者监督检查记录的；

　　（十五）不在法定期限内作出行政许可决定，将初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关，或者不在法定期限内颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章的；

　　（十六）丢失、损毁行政许可申请人提交的申请文件或者行政许可档案的。

　　第十七条　行政机关及其工作人员，有下列情形之一的，有关机关可以给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予停职、调离工作岗位，暂扣、吊销行政执法证件；并可视情节轻重，给予警告、记过、记大过、降级或者撤职处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可，或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

　　（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

　　（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果、考试成绩择优作出准予行政许可决定的；

　　（四）对有数量限制的行政许可，不按规定根据受理申请的先后顺序作出准予行政许可决定的。

　　第十八条　行政机关不依法履行对被许可人从事行政许可事项活动的监督职责或监督不力，造成严重后果，有下列情形之一的，有关机关可以给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予责令作出书面检查，停职、调离工作岗位，暂扣、吊销行政执法证件；并可视情节轻重，给予警告、记过、记大过、降级或者撤职处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未依法建立健全通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料、履行监督责任的制度的；

　　（二）未依法将对被许可人从事行政许可监督检查的情况和处理结果记录归档的；

　　（三）滥设定期检验，或未根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验，并对合格的发给相应证明文件的；

　　（四）被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动，违法行为发生地的行政机关未依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关的；

　　（五）被许可人未依法履行开发利用自然资源或公共资源义务，行政机关未责令其限期改正，以及未对未按期改正的被许可人，依照有关法律、行政法规的规定予以处理的；

　　（六）对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，未按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，履行向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的普遍服务义务，或者未经作出行政许可决定的行政机关批准，擅自停业、歇业，行政机关未责令其限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务的；

　　（七）对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关未督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度的，以及在监督检查中发现存在安全隐患，未责令其停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正的；

　　（八）行政机关滥用或怠于行使行政许可撤销权，违反信赖保护原则，严重侵害被许可人的正当利益或对公共利益造成重大损害的；

　　（九）行政机关未依法办理行政许可注销手续的。

　　第十九条　行政机关及其工作人员，有下列情形之一的，有关机关可以给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予责令作出书面检查，停职、调离工作岗位，暂扣、吊销行政执法证件；并可视情节轻重，给予警告、记过、记大过、降级或者撤职处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）擅自取消或停止实施法定行政许可项目的；

　　（二）实施已经取消的行政许可事项的；

　　（三）不按照法定项目和标准收费的；

　　（四）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；

　　（五）索取、收受申请人、被许可人的财物，向申请人、被许可人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求或谋取其他利益的；

　　（六）擅自委托其他行政机关或者组织实施行政许可的；

　　（七）拒不办理被许可人符合法定条件、标准的变更行政许可事项要求的；

　　（八）未按规定进驻政府设立的政务大厅，未确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的，或进驻政务大厅后，在政务大厅以外办理行政许可事项的；

　　（九）涉及不同部门实行统一办理、联合办理的行政许可事项，不履行牵头部门或者联办部门责任，相互推诿或者拖延不办，贻误工作的；

　　（十）擅自改变已经生效的行政许可的。

　　第二十条　行政许可过错责任人及时发现、主动纠正过错，未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或免予追究过错责任。

　　第二十一条　有下列情形之一的，行政机关工作人员不承担过错责任：

　　（一）被许可人弄虚作假，致使工作人员无法作出正确判断的；

　　（二）因不可抗力致使无法履行法定职责的；

　　（三）其他依法不应承担过错责任的情形。

　　第二十二条　有下列情形之一的，有关机关应当启动行政许可过错责任追究程序：

　　（一）公民、法人或者其他组织举报、投诉行政机关及其工作人员实施的行政许可行为，属于本办法第十五条、第十六条、第十七条、第十八条和第十九条规定的情形之一的；

　　（二）行政许可行为经行政复议，被行政复议机关撤销、责令限期履行、变更或确认违法的；

　　（三）经人民法院终审判决撤销、部分撤销、确认违法或者被责令履行法定职责的；

　　（四）在监督检查中，行政许可行为被确认为违法或者不当的；

　　（五）其他依法应予启动追究程序的情形。

　　第二十三条　有关机关应当按照法定职责、权限、程序，追究行政机关及其工作人员违法或不当实施行政许可行为所应承担的行政许可过错责任，并以书面形式作出行政许可过错责任追究决定或者提出处理建议。

　　第二十四条　行政机关及其工作人员在行政许可责任追究过程中享有陈述权和申辩权，追究机关应当听取其陈述和申辩。

　　第二十五条　行政机关及其工作人员对处理决定不服的，可以向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以按照规定提出申诉。

　　第二十六条　行政许可过错行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，行政机关应当依法承担赔偿责任。

　　第二十七条　行政机关及其工作人员办理非行政许可的审批事项及其它行政服务事项的责任追究，参照本办法执行。

　　第二十八条　法律、法规、规章对行政许可过错责任追究另有规定的，从其规定。

　　第二十九条　本办法自2007年6月1日起施行。