北京市财政局


北京市财政局关于印发《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》的通知

京财预[2011]2413号



市政府各委、办、局，各市属机构，各区县财政局:

为进一步推进政府绩效管理和财政科学化精细化管理，提高财政资金使用效益，根据《北京市人民政府办公厅关于推进本市预算绩效管理的意见》（京政办发〔2011〕53号），我们制定了《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》，现予印发，请遵照执行。

附件：北京市预算绩效管理问责办法（试行）



北京市财政局

二○一一年十一月十日



附件：

北京市预算绩效管理问责办法（试行）

第一章 总则

第一条 为加强我市预算绩效管理，强化绩效理念和支出责任，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《北京市人民政府办公厅关于推进本市预算绩效管理的意见》等相关制度，结合我市实际，制定本办法。

第二条 预算绩效管理问责是指为提高财政资金使用绩效，在预算编制和执行过程中，对预算绩效管理相关材料未达到报送要求、财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的主管部门、预算单位实行绩效问责。

第三条 本办法适用于所有与市财政局发生预算缴拨款关系的市级国家机关、政党组织、社会团体、事业单位和其他组织的预算绩效管理问责工作。

第四条 预算绩效管理问责应当遵循实事求是、公平公正、权责统一、教育与惩处相结合的原则。

第二章 职责分工

第五条 财政部门的职责是：制定预算绩效管理问责制度、办法，统一组织实施预算绩效管理问责工作。

第六条 主管部门的职责是：组织本部门绩效目标的编报，配合财政部门开展事前绩效评估、财政评价和再评价工作，对所属单位或项目的绩效实现情况进行监督、评价，并实施问责。

第七条 预算单位的职责是：按照要求编报本单位绩效目标，积极配合事前绩效评估和绩效评价工作的开展，实施本单位绩效自评工作，及时报送相关绩效材料。

第三章 绩效问责的情形、方式

第八条 主管部门、预算单位在预算绩效管理工作中出现以下情况之一的，对其实行绩效问责：

（一）不按规定编报绩效目标的；

（二）事前绩效评估结果较差的；

（三）预算执行中，绩效未按预定目标同步实现或发生偏离的；

（四）项目结束后，绩效达不到预定目标的；

（五）绩效评价结果较差的；

（六）不按规定履行相关预算绩效管理职责、干扰、阻碍预算绩效管理工作、绩效评价工作组织不得力的；

（七）财政资金管理使用过程中，违反《财政违法行为处罚处分条例》或相关法律、法规、规章规定的；

（八）在预算绩效管理工作中弄虚作假的；

（九）其他应该问责的事项。

第九条 对发生第八条所列情形的主管部门、预算单位，责令改正，并视情节轻重选择以下方式进行绩效问责：

（一）不予安排预算资金；

（二）收回年度没有执行或没按规定执行的预算，并相应减少下年度预算；

（三）依照有关规定给予通报批评；

（四）法律法规规定的其他方式。

以上问责方式，可以单独使用或者多款合并使用。

第十条 按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》及专项考评实施细则，财政部门负责对相关部门实施预算支出专项考评。

第十一条 对财政投资评审、政府采购、国库集中支付、资产管理中出现违法违规行为的，按照相关法律、法规、规章规定处理。

第十二条 对不履行、违法履行、不当履行预算绩效管理职责的，由有关部门依照《北京市行政问责办法》追究当事人的责任。

第十三条 主管部门、预算单位具有第八条所列情形，但有以下情形之一的，可从轻问责：

（一）主动采取措施，及时整改，有效避免损失或者挽回影响的；

（二）积极配合，并且主动承担责任的。

第四章 绩效问责程序

第十四条 预算管理绩效问责主要以财政部门审核绩效目标、事前绩效评估、绩效跟踪、绩效评价的结果为依据。

（一）年度预算执行中，财政部门对主管部门、预算单位当年的预算执行情况进行绩效跟踪，根据预算执行绩效与预定目标的偏离程度，做出问责决定。

（二）每年9月底前，财政部门组织对主管部门、预算单位上年度预算执行绩效实施绩效评价和再评价，根据绩效评价结果，做出问责决定。

（三）每年10月底前，财政部门对主管部门、预算单位编报的下年度预算绩效目标进行形式性审核、对预算项目实施事前绩效评估，根据绩效目标审核情况和事前绩效评估结果，做出问责决定。

第十五条 财政部门于每年12月底前，按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》及专项考评实施细则的相关规定，对相关部门实施预算支出专项考评，并将考评结果报市政府绩效管理办公室。

第十六条 财政部门应将问责决定及时告知被问责单位。

第十七条 被问责单位要根据问责决定认真查找问题，并及时整改。在收到问责决定之日起3个月内将落实整改情况以整改报告书的形式反馈财政部门。

第五章 附则

第十八条 各区县可参照本办法制定本地区的预算绩效管理问责办法。

第十九条 本办法自发布之日起执行。





利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。